Постанова

від 25.07.2019 по справі 1740/1852/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2019 рокуЛьвів№ 857/5841/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Носа С. П.,

суддів - Попка Я. С., Кухтея Р.В.;

за участю секретаря судового засідання - Джули В. М.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року в справі № 1740/1852/18 (головуючий суддя - Недашківська К. М., м.Рівне, повний текст судового рішення складено 08 квітня 2019 року) за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області та Західного офісу Держаудитслужби, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Поліська енергосервісна компанія» , Товариства з обмеженою відповідальністю «Геус Груп» , Товариства з обмеженою відповідальністю «Військторг» про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

05 липня 2018 року Рівненським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ТОВ «Поліська енергосервісна компанія» про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 3-8 Вимоги від 13.06.2018 №13-17-08-17/2725 «Щодо усунення виявлених порушень законодавства» .

В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що за результатами проведеної Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2016 по 31.01.2018 було встановлено певні порушення, внаслідок чого відповідачем прийнято Вимогу від 13.06.2018 про усунення виявлених порушень законодавства. Однак, позивач не погоджується з певними пунктами Вимоги і вказує що ним не було допущено ніяких порушень, а висновки відповідача щодо порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), є протиправними та нічим необґрунтованими.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року в справі № 1740/1852/18 позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 6, 7, 8 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13 червня 2018 року №13-17-08-17/2725 «Про усунення виявлених порушень законодавства» .

У задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13 червня 2018 року №13-17-08-17/2725 «Про усунення виявлених порушень законодавства» - відмовлено.

Не погодившись із вищевказаним рішенням суду відповідач - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подало апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення в частині задоволених позовних вимог та відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що оскаржуване рішення підлягає скасуванню у частинні задоволених позовних вимог через неповноту дослідження обставин справи, доказової бази зібраної під час судового розгляду та матеріалів ревізії об`єкта контролю.

Також апеляційну скаргу подано позивачем - Квартирно-експлуатаційним відділом м.Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України, в якій висловлено прохання скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення, яким ці позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що Рівненський окружний адміністративний суд при прийняті рішення по даній справі в частині відмови, не врахував правові висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду викладенні в постановах №826/3350/17 від 08.05.2018, №825/1481/16 від 11.09.2018, №825/2052/16 від 11.09.2018, №810/667/16 від 18.09.2018, №808/494/17 від 02.10.2018, №804/1644/15 від 02.10.2018, №813/4101/17 від 11.10.2018, №821/1342/17 від 11.10.2018, №810/1050/18 від 26.02.2019 та які безперечно свідчать, що пункти 3, 4, 5 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13.06.2018 року № 13-17-08-17/2725 Щодо усунення виявлених порушень законодавства є протиправними та підлягають скасуванню.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 №1740/1852/18 частково і ухвалити нове судове рішення відмовивши у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування вимог покликається на аналогічні підстави, які заявлені ним у поданій апеляційній скарзі.

Товариством з обмеженою відповідальністю «Поліська енергосервісна компанія» подано відзив на апеляційну скаргу, в якому апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області просить залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі №1740/1852/18 залишити без змін. Зазначає, що органи Держпродспоживслужби України не наділені повноваженнями щодо контролю за встановленням тарифу на теплову енергію, оскільки жодного Закону, який надавав би їм право здійснювати державний нагляд (контроль) над порядком формування, встановлення та застосування тарифів на теплову енергію та будь-які інші тарифи у сфері житлово-комунальних послуг не існує. Крім цього зазначає, що включення до змісту п. 6 оскаржуваної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом обов`язковим для виконання, рекомендацій щодо імовірних припущень неефективного використання підконтрольною установою коштів, не вказаних як збитки, є незаконним. У постановах від 08.05.2018 року у справі №826/3350/17 (провадження №К/ 9901/25324/18), від 11.09.2018 року у справі №825/1481/16 (провадження №К/9901/7416/18) та від 11.10.2018 року у справі №813/4101/17 (провадження №К/ 9901/58253/18) Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду зазначав, що вимога є індивідуально-правовим актом, який в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, вважається прийнятою з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. З огляду на вищенаведені правові висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, вимога Держаудитслужби в Рівненській області від 13.06.2018 року №13-17-08-17/2725 Щодо усунення виявлених порушень законодавства є протиправною та підлягає скасуванню.

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, тому відповідно до ч.4 ст. 229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області згідно з пунктом 2.12 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на I квартал 2018 року, пунктом 5.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, на підставі направлень від 19.02.2018 №77, 78, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне за період з 01.01.2016 по 31.01.2018.

За результатами ревізії контролюючим органом оформлено Акт ревізії від 07.05.2018 №13-17-08-06/14 (т.1 а.с. 30-61).

Позивачем подані письмові заперечення до Акту ревізії від 07.05.2018 №13-17-08-06/14, в яких зазначено про незгоду з висновками контролюючого органу, викладені в акті (т.1 а.с. 62).

Відповідачем 1 направлені висновки на заперечення від 11.06.2018 №13-17-08-17/2695, в яких заперечення позивача не прийняті (т.1 а.с.63-74).

13 червня 2018 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області винесено Вимогу «Про усунення виявлених порушень законодавства» №13-17-08-17/2725, якою встановлено порушення, що відображені в Акті ревізії (т.1 а.с. 75-78).

Не погоджуючись з Вимогою контролюючого органу, зокрема з її пунктами 1, 3-8, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції не погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Частиною першою статті 4 Закону № 2939-ХІІ передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 2939-ХІІ орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Пунктом 7, 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України» , яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення про Державну аудиторську службу України), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України).

Пунктом 6 Положення про Державну аудиторську службу України передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір в установленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Встановлено, що оспорювані пункти вимоги вказують на виявлені збитки та їх розмір.

Таким чином, у вимозі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13.06.2018 №13-17-08-17/2725 «Про усунення виявлених порушень законодавства» міститься інформація про наявність збитків, разом з тим, вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги, оскільки такі збитки усуваються шляхом їх стягнення в судовому порядку.

Колегія суддів зазначає, що порушення, які спричинили завдання матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету і підприємству, зважаючи на відсутність їх добровільного відшкодування, необхідно усувати та відшкодовувати шляхом примусового стягнення у судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, тому правильність обчислення таких збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Відтак, у зв`язку із визначенням розміру збитків у спірній вимозі, перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, а тому позов про визнання протиправною та скасування пунктів 1, 3-8 вимоги від 13.06.2018 №13-17-08-17/2725 «Про усунення виявлених порушень законодавства» є безпідставним та не підлягає задоволенню.

За пунктами 3, 4 ч.1 ст.317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

В підсумку, такі обставини є безсумнівною підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову з наведених вище підстав.

Керуючись ст. ст. 229, 308, 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 317, 321, 322, ч. 1 ст. 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області - задоволити, а Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України - задоволити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року в справі № 1740/1852/18 - скасувати та прийняти постанову, якою у задоволенні позову Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області та Західного офісу Держаудитслужби, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Поліська енергосервісна компанія» , Товариства з обмеженою відповідальністю «Геус Груп» , Товариства з обмеженою відповідальністю «Військторг» про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. П. Нос судді Я. С. Попко Р. В. Кухтей Повне судове рішення складено 29 липня 2019 року