Постанова

від 31.07.2019 по справі 813/4701/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2019 року

м. Київ

справа №813/4701/16

адміністративне провадження №К/9901/43183/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 (колегія у складі суддів Ільчишин Н.В., Пліш М.А., Шинкар Т.І.)

у справі №813/4701/16

за позовом виконуючого обов`язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1

до Львівської міської ради

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю Будівельний альянс

про визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради.

І. РУХ СПРАВИ

1. В грудні 2017 виконуючий обов`язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ТзОВ Будівельний альянс . Просив суд визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 20.10.2016 № 1166 Про надання ТзОВ Будівельний альянс дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на проспекті Свободи, 45 .

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 08.06.2017 позов задоволено повністю.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 задоволено апеляційну скаргу Львівської міської ради та ТзОВ Будівельний альянс . Скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08.06.2017. Прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено.

4. 13.10.2017 заступник прокурора Львівської області подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 07.11.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження. Справа по суті не розглядалась.

6. 21.03.2018 справу передано до Верховного Суду у зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України.

7. Ухвалою від 01.06.2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін. В судовому засіданні, що відбулось 24.07.2019, суд за згодою позивача продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. ТзОВ Будівельний альянс є власником будівлі готелю, що знаходиться за адресою м.Львів, проспект Свободи, 45 , що підтверджується Свідоцтвом № Г-01960 від 18.08.2006 про право власності на будівлю готелю та Витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 11714194 від 01.09.2006.

9. 22.03.2006 між Львівською міською радою (Орендодавець) та ТзОВ Будівельний альянс (Орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,0445 га на проспекті Свободи, 45 (кадастровий номер НОМЕР_1 ), із змінами внесеними договором від 15.08.2008.

10. Відповідно до Генерального плану м. Львова земельна ділянка знаходиться в межах історичного ареалу.

11. Відповідно до інформації Головного управління Держгеокадастру у Львівській області цільове призначення земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1 ) для обслуговування існуючої будівлі (незавершене будівництво) - код КВЦПЗ 03.08 Для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування . За категорією земель дана земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови.

12. Згідно з рішенням Виконавчого комітету Львівської обласної ради народних депутатів №44 від 28.01.1986 будівля готелю є пам`яткою архітектури місцевого значення.

13. 20.10.2016 Львівська міська рада за результатами розгляду звернення ТзОВ Будівельний альянс від 07.07.2016 №13, прийняла ухвалу № 1166, якою надала ТзОВ Будівельний альянс дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 0,0445 га (в тому числі площею 0,0020 га у межах червоних ліній з обмеженнями без права капітального будівництва та посадки багаторічних насаджень) на проспекті Свободи, 45 (кадастровий номер НОМЕР_1 ) для обслуговування будівлі готелю за рахунок земель житлової та громадської забудови з функцією використання землі комерції . На ТзОВ Будівельний альянс покладено обов`язок виготовлення технічної документації і землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі на місцевості та подати міській раді на затвердження.

14. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 Про затвердження Списку історичних населених місць України , з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.

15. Рішенням Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005 Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з цим рішенням земельна ділянка, що знаходиться за адресою місто Львів, проспект Свободи, 45 відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.

16. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19.04.2016, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2016 (справа № 813/716/16) визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесенням меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення. Зобов`язано Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з внесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що будинок на просп. Свободи, 45 у м. Львові належить до пам`яток архітектури місцевого значення і розташований в межах історичного ареалу та відповідно належить до земель історико-культурного призначення.

18. Згідно з ч. 6, 7 ст.20, ст.21 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок історико-культурного призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсним рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам, відмови у реєстрації земельної ділянки або визнання реєстрації недійсною.

19. Відповідач позовні вимоги заперечував. Вважає помилковим твердження позивача, що основним користувачем земельних ділянок в межах історичного ареалу є Львівська міська рада.

20. Право власності на будівлю готелю загальною площею 2563,0 м. кв., що знаходиться за адресою м. Львів, просп. Свободи, 45 зареєстроване за ТзОВ Будівельний альянс . З моменту отримання права власності на житловий будинок (будівлю або споруду), виникають фактичні правовідносини по використанню земельної ділянки, на якій він розташований. Експлуатація готелю неможлива без використання земельної ділянки, на якій він розташований. Тому власник з метою погодження місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в межах будівлі звернувся до Львівської міської ради з відповідним зверненням.

21. У зв`язку з цим, на думку представника відповідача, Львівська міська рада правомірно винесла ухвалу від 20.10.2016 № 1166 Про надання ТзОВ Будівельний альянс дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на проспекті Свободи, 45 .

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка площею 0,0445 га в межах будівлі готелю на проспекті Свободи, 45 у м.Львові відноситься до земель історико-культурного призначення, перебуває у комунальній власності та має спеціальний режим використання. При винесенні оскаржуваної ухвали, Львівська міська рада не врахувала ст. 123 ЗК України, а саме, те, що земельна ділянка знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова та особливостей використання такої ділянки, як земель історико-культурного призначення. Це є підставою для відмови в наданні дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі.

23. Суд апеляційної інстанції, відмовляючи задоволенні позову, виходив з того, що, підстави для відмови у наданні дозволу були відсутні, оскільки не встановлено факту невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 377 ЦК України до ТзОВ Будівельний альянс як законного власника готелю переходить право власності, користування на земельну ділянку, на якій ця будівля знаходиться, без зміни її цільового призначення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з таких підстав:

А) суд апеляційної інстанції неправильно застосував у даному спорі ст. 377 ЦК України, оскільки правовий режим використання об`єкту культурної спадщини регулюється Законом України Про охорону культурної спадщини ;

Б) незважаючи на те, що спірна земельна ділянка розташована на територіях, які віднесено до історичного ареалу м. Львова та є ділянкою на якій розміщено об`єкт культурної спадщини, Львівська міська рада при прийнятті оскаржуваної ухвали не зазначила цільового призначення цієї ділянки як землі історико-культурного призначення. Це призведе до того, що на неї не буде поширюватись спеціальний режим правової охорони та створить можливість землекористувачу для зловживань, у тому числі при виготовленні проекту землеустрою та визначення цільового призначення;

В) судом не з`ясовано хто і на яких умовах був землекористувачем цієї земельної ділянки до 2006 року (до укладення договору оренди між міською радою та ТзОВ Будівельний альянс ). У цьому договорі міська рада безпідставно зазначила, що в користування надається земля житлової та громадської забудови, не зазначивши її цільового призначення - історико-культурного призначення. Зміна цільового використання не проводилась. Водночас, 09.02.2016 строк дії договору оренди закінчився і фактичний землекористувач зобов`язаний оформити технічну документацію на спірну земельну ділянку з урахуванням положень Законом України Про охорону культурної спадщини .

25. Заперечень на касаційну скаргу до суду не надійшло.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, і вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

27. Предметом спору у даній справі є правомірність ухвали міської ради, якою юридичній особі надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а його підставами - незаконна зміна міською радою цільового призначення даної земельної ділянки із земель історико-культурного призначення на землі житлової та громадської забудови. При цьому головним аргументом прокурора є належність спірної земельної ділянки до земель історико-культурного призначення, оскільки така розташована на територіях, які віднесено до історичного ареалу м. Львова, а також на ній знаходиться пам`ятка культурної спадщини місцевого значення.

28. Отже, надання оцінки правомірності оскаржуваної ухвали Львівської міської ради від 20.10.2016 № 1166 Про надання ТзОВ Будівельний альянс дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на проспекті Свободи, 45 потребувало з боку судів в першу чергу аналізу та перевірки правового статусу спірної земельної ділянки, а вже тоді -правомірність надання позивачеві дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою для обслуговування будівлі готелю за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання - землі комерції.

29. Згідно з інформацією з Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки на проспекті Свободи , 45 у м. Львові (кадастровий номер НОМЕР_1 ) 03.08 - землі житлової та громадської забудови. Власник - Львівська міська рада.

30. Відповідно до статті 1 Закону України Про землеустрій цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

31. Відповідно до ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на різні категорії.

32. Частиною 1 ст. 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

33. Отже, зміна цільового призначення земельних ділянок (тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної ч. 1 ст. 19 ЗК України в іншу) здійснюється за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.

34. Відповідно до ст. 53 та ст. 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Зміна цільового призначення земельних ділянок історико-культурного призначення, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України.

35. Колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що спірна земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення з огляду на таке.

36. Згідно з рішенням Виконавчого комітету Львівської обласної ради народних депутатів № 44 від 28.01.1986 будівля готелю, що знаходиться за адресою м. Львів, проспект Свободи, 45 , є пам`яткою містобудування і архітектури місцевого значення.

37. Відповідно до Постанови Кабінету міністрів України від 26.07.2001 №878 Про затвердження Списку історичних населених місць України , з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.

38. Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005 Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з вказаним рішенням земельна ділянка, що знаходиться за адресою місто Львів, проспект Свободи, 45 (кадастровий номер НОМЕР_1 ) відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.

39. Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

40. Отже, умовою належності земельної ділянки до даної категорії земель є розташування на ній, об`єктів визначених статями 53, 54 ЗК України, ст. 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

41. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; - пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

42. Зважаючи на імперативність правової норми, передбаченої у ч. 1 ст. 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини", земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.

43. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що оскільки, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах території, віднесеної до історичного ареалу м. Львова, на ній знаходиться пам`ятка культурної спадщини місцевого значення (готель), то така земельна ділянка в силу закону належить до земель історико-культурного призначення.

44. Як зазначалось, відповідної зміни цільового призначення спірної земельної ділянки її власник Львівська міська рада не здійснював. Колегія суддів бере до уваги, що постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19.04.2016, яка набрала законної сили 22.06.2016, визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесенням меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення. Зобов`язано Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з внесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.

45. Зазначене рішення оскаржене в касаційному порядку. Проте доказів зупинення його дії немає, а отже, воно є обов`язковим до виконання. Зазначене судове рішення діяло на час прийняття ухвали Львівської міської ради від 20.10.2016 № 1166 і повинно було враховуватися Львівською міською радою.

46. Зважаючи на наведене, Суд дійшов висновку, що після належного виконання Львівською міською радою зазначеного судового рішення земельну ділянку, що знаходиться за адресою проспект Свободи, 45 у м. Львові , буде віднесено до земель історико-культурного призначення.

47. Невиконання Львівською міською радою передбачених судовим рішенням заходів не може спростовувати належності спірної земельної ділянки до земель історико-культурного призначення в силу статей 1, 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

48. З огляду на це, Суд вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про правомірність ухвалу Львівської міської ради від 20.10.2016 № 1166 Про надання ТзОВ Будівельний альянс дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на проспекті Свободи, 45 , і як наслідок відмову в задоволенні позову.

49. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

50. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю і залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

51. За подання касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі 1653,60 грн., який стягненню на користь скаржника не підлягає, оскільки він є суб`єктом владних повноважень.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 352, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області задовольнити повністю .

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року скасувати .

3. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року залишити в силі .

4. Судові витрати покласти на позивача.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О.Берназюк

Суддя О.П. Стародуб