Постанова

від 05.08.2019 по справі 814/2473/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 серпня 2019 року

Київ

справа №814/2473/17

адміністративне провадження №К/9901/11420/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Мороз Л. Л., Тацій Л. В.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю охоронне агентство "ОРІОН" до управління Держпраці у Миколаївській області (далі - управління Держпраці, відповідач) про визнання протиправним рішення, скасування постанови, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Прокуратури Одеської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.01.2018 (головуючий суддя Устинов І. А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (головуючий суддя Семенюк Г. В., судді: Потапчик В. О., Шляхтицький О. І.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю охоронне агентство "ОРІОН" (далі - Товариство, позивач) звернулося з позовом до управління Держпраці у Миколаївській області (далі - управління Держпраці), в якому просило визнати протиправним рішення щодо прийняття постанови від 23.10.2017 № 84-КП, якою на позивача накладено штраф у розмірі 2592000 гривень, та скасувати вказану постанову (далі - спірна постанова).

Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, Товариство зазначало, що спірна постанова прийнята відповідачем без дотримання вимог Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509 (далі - Порядок №509), зокрема, в частині повідомлення позивача про місце і дату розгляду справи про накладення штрафу, внаслідок чого порушено його право на участь у прийнятті рішення суб`єктом владних повноважень. Крім того, у позовній заяві стверджується про порушення відповідачем строку розгляду справи про накладення штрафу, встановленого Порядком №509. Позивач, також, вказує на відсутність з його боку порушень законодавства про працю і, як наслідок, помилковість висновків управління Держпраці стосовно наявності підстав для притягнення його до відповідальності згідно статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.01.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позов задоволено та скасовано спірну постанову відповідача.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що недотримання відповідачем процедури розгляду справи про накладення штрафу, визначеної Порядком №509, позбавило Товариство можливості надати пояснення, висловити заперечення, подати докази, спростувати викладені в акті перевірки висновки стосовно виявлення управлінням Держпраці порушень законодавства про працю, а відтак порушено права особи, щодо якої вирішувалось питання про накладення штрафу, зокрема, на участь у процесі прийняття рішення, що свідчить про невідповідність прийнятого відповідачем рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і, як наслідок, про наявність підстав для його скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із наведеними вище судовими рішеннями, Прокуратури Одеської області подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.

Вимоги касаційної скарги аргументовані тим, що прийняття спірної постанови здійснено відповідачем у відповідності з вимогами Порядку №509, з дотриманням прав Товариства, а наявність порушень ним законодавства про працю встановлено у належний спосіб за результатами проведеної згідно законодавства перевірки, висновки якої зафіксовані у акті, складеному уповноваженими не те посадовими особами управління Держпраці.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

22.04.2019 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга, яка відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2019, передана на розгляд колегії суддів у складі головуючого судді Анцупової Т. О., суддів: Стародуба О. П., Кравчука В. М.

Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2019 касаційну скаргу Прокуратури Одеської області залишено без руху у зв`язку з невиконанням вимог статті 330 КАС України щодо надання документа про сплату судового збору й встановлено строк для усунення вказаного недоліку.

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.05.2019 №457/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.05.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Мороз Л. Л., Тацій Л. В.

Ухвалою Верховного Суду від 03.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і постановлено здійснити її попередній розгляд 30.07.2019.

У відзиві на касаційну скаргу Товариство, окрім доводів, аналогічних викладеним у позовній заяві, зазначало, що Прокуратурою Одеської області не доведено наявності передбачених законом підстав для необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а відтак вважає ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення законними та обґрунтованими, а викладені у них висновки такими, що ґрунтуються на правильному застосуванню норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, у зв`язку з чим просило залишити їх без змін та відмовити у задоволенні касаційної скарги.

У поясненнях на відзив, які 10.07.2019 надійшли на електронну поштову скриньку Верховного Суду, а 12.07.2019 засобами поштового зв`язку, Прокуратура Одеської області, повторюючи аргументацію касаційної скарги, підтримала її вимоги та просила її задовольнити. Додатково скаржник вказував на те, що представник Прокуратури Одеської області брав участь у апеляційному перегляді справи, а відтак має право на подання цієї касаційної скарги.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до наказу управління Держпраці від 15.09.2017 №232 Про проведення інспекційних відвідувань в період з 22.09.2017 по 27.09.2017 відповідачем проведено перевірку Товариства з питань додержання законодавства про працю.

Під час вказаної перевірки відповідачем встановлено порушення вимог частини п`ятої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України від 24.03.1995 №108/95-ВР "Про оплату праці" (далі - Закон №108/95-ВР), пунктів 1, 4 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078 (далі - Порядок №1078), а саме, виявлено, що працівникам позивача згідно розрахунково-платіжних відомостей за травень - серпень 2017 року індексація заробітної плати за цей період не нараховувалась.

Також, перевіркою встановлено, що розмір посадових окладів робітників позивача з оплати праці встановлений з 01.12.2016 відповідно до наказу від 30.11.2016 №6. Згідно штатного розкладу по Товариства, затвердженого наказом від 30.06.2017 №8, на підприємстві передбачено 85 посадових одиниць Згідно табелю використанняробочого часу за травень 2017 року кількість працівників підприємства становить 78 осіб. Згідно розрахункової відомості за травень заробітну плату виплачено 78 особам. Згідно табелю використання робочого часу за червень 2017 року кількість працівників підприємства становить 78 осіб. Згідно розрахункової відомості за червень заробітну плату виплачено 78 особам. Згідно табелю використання робочого часу за липень 2017 року кількість працівників становить 79 осіб. Згідно розрахункової відомості за липень заробітну плату виплачено 79 особам. Згідно табелю використання робочого часу за серпень 2017 року кількість працівників становить 81 особа. Згідно розрахункової відомості за серпень заробітну плату виплачено 81 особі. Коефіцієнт індексації в травні 2017 року складає 3,9 %, в червні 2017 року - 3,9 %, в липні 2017 року - 3,9 %, в серпні 2017 року - 7,8 %. Отже, в порушення вимог чинного законодавства індексація заробітної плати за травень - серпень 2017 року не нараховувалася від 78 до 81 працівнику.

Відповідачем встановлено й порушення вимог статті 107 КЗпП України, оскільки працівникам Товариства оплата праці у святкові і неробочі дні у межах місячної норми робочого часу у подвійному розмірі не проводилася.

За наведених обставин управління Держпраці дійшло висновку про наявність порушення суб`єктом господарювання мінімальних державних гарантій.

З урахуванням викладеного, заступником начальника управління Держпраці Скуратовською Я. О. винесено спірну постанову, відповідно до якої на позивача накладено штраф на підставі абзацу другого частини другої статті 265 (далі - КЗпП України) у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення, а саме 2592000 гривень (32000*81 працівника).

Не погодившись із вказаним рішенням управління Держпраці Товариство звернулось до суду з позовною заявою.

Позиція Верховного Суду

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 259 КЗпП встановлено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" утворено Державну службу України з питань праці.

Положення про Державну службу України з питань праці затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі - Положення).

За змістом пункту 1 Положення Державна служба України з питань праці (далі - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах, зокрема, охорони праці.

Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: видає в установленому порядку роботодавцям, суб`єктам господарювання, які надають послуги з посередництва у працевлаштуванні в Україні або за кордоном, здійснюють наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця, фондам загальнообов`язкового державного страхування, виконавчим органам міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад, а також центральним органам виконавчої влади обов`язкові до виконання приписи щодо усунення порушень законодавства з питань, які належать до компетенції Держпраці, та вносить пропозиції щодо накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб, винних у порушенні законодавства; накладає у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, невиконання розпоряджень посадових осіб Держпраці (підпункти 50, 54 пункту 4 Положення).

В свою чергу, пунктом 7 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 №390, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30.07.2012 року за №1291/21603 (далі - Порядок №390, чинний у період спірних правовідносин) передбачено, що за результатами перевірки складається акт перевірки. У разі виявлення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування вносяться приписи про усунення виявлених порушень, вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного законодавства.

Відповідальність за порушення законодавства про працю встановлена статтею 265 КЗпП, згідно з частиною першою, абзацом третім частини другої, частинами четвертою, сьомою посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Сплата штрафу не звільняє від усунення порушень законодавства про працю.

Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" (далі - штрафи) визначає Порядок №509.

Абзацами, другим, четвертим пункту 2 Порядку №509 визначено, що штрафи можуть бути накладені на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.

Пунктами 3-8 Уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа).

Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.

У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.

Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.

Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.

Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання.

За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в пункті 3 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.

Таким чином, вказаними положеннями Порядку №509 передбачено право суб`єкта господарювання, стосовно якого розглядається справа про накладення штрафу, на його участь (в порядку самопредставництва або через представника) у розгляді такої справи, про що останній в обов`язковому порядку повідомляється не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду. Справу може бути розглянуто без участі такого суб`єкта господарювання (його представника) лише у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.

Колегія суддів враховує приписи частин першої, другої статті 2 КАС України, згідно з якими завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому, вжите законодавцем словосполучення у спосіб означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії, повинен обирати лише визначені законом способи.

Прийняття ж рішення з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення - критерій, який виплаває з принципу гласності прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, який підлягає застосуванню при прийнятті свого рішення, що може мати несприятливі наслідки для особи стосовно якої таке рішення приймається. Вказана особа має право бути вислуханою суб`єктом владних повноважень, може наводити обставини щодо суті питання і подавати докази на їх підтвердження, правові аргументи тощо. Принцип гласності включає й право особи на допомогу з боку суб`єкта владних повноважень, зокрема, у вигляді роз`яснення її прав, процедур тощо, а також право на захист, право мати представника, право знати про прийняте відносно неї рішення.

У даному ж випадку, як встановлено судами під час розгляду цієї справи, відповідач не повідомив Товариство про розгляд справи про накладення на нього штрафу, розмір якого є суттєвим, що, як наслідок, позбавило позивача встановлених щодо нього законодавством процедурних гарантій, унеможливило здійснення належного захисту своїх прав, представлення аргументів і доказів на їх підтвердження.

Такі процедурні порушення з боку суб`єкта владних повноважень є суттєвими, а прийняте ним рішення без дотримання визначеного законом способу його прийняття, не може вважатись законним.

Посилання ж управляння Держпраці на те, що ним виконано обов`язок щодо повідомлення Товариства про розгляд справи шляхом направлення на його адресу відповідного повідомлення рекомендованим листом 18.10.2017, тобто за п`ять днів до дати розгляду справи, судами правильно не взято до уваги, оскільки приписи Порядку №509 встановлюють обов`язок саме щодо повідомлення особи, стосовно якої розглядається справа, а не направлення на її адресу відповідного листа.

Суди, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, досліджених під час розгляду справи, встановили, що повідомлення стосовно призначення розгляду справи про накладення на Товариство штрафу, яке мало відбутись 23.10.2017 о 10 годині 30 хвилин, направлено на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням 18.10.2017 (поштове відправлення №5401708467653 здано до відділення поштового зв`язку 18.10.2017 о 17 годині 31 хвилину).

20.10.2017 вказане поштове відправлення надійшло до поштового відділення Миколаїв-30 за місцем обслуговування позивача, однак вручене Товариству не було у зв`язку з закінченням терміну його зберігання й 20.11.2017 повернуто на сортувальний центр.

21.11.2017 конверт з вкладеним у нього повідомленням про місце і час розгляду справи про накладення на Товариство штрафу було отримано управлянням Держпраці.

Такі обставини засвідчують, що навіть, якщо б Товариство й отримало вказане вище повідомлення про розгляд справи 20.10.2017, у день, коли таке було доставлено до відділення поштового зв`язку за місцем його обслуговування, це б не відповідало процедурі, встановленою Порядком №509 в частині дотримання обов`язку відповідача у межах п`ятиденного строку повідомити про місце і час такого розгляду.

Більше того, повідомлення Товариства про розгляд справи 23.10.2017 у межах визначеного Порядком №509 строку вже було неможливим, оскільки відповідне повідомлення було направлено лише 18.10.2017 й надійшло до поштового відділення, де позивач мав можливість його отримати, лише 20.10.2017.

Суд враховує і те, що держава в особі органів влади, що діють як суб`єкти владних повноважень та є учасниками правовідносин, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають діяти вчасно та в належний спосіб, дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, встановлених законодавством, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов`язків.

Ураховуючи викладене, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, правильно застосували норми матеріального та не допустили порушень норм процесуального права.

Решта ж доводів касаційної скарги наведених висновків судів попередніх інстанцій не спростовує і не зумовлює скасування ухвалених у цій справі судових рішень, про касаційне оскарження яких порушується питання.

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 344, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокуратури Одеської області залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.01.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019- без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

Л. Л. Мороз,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду