Постанова

від 06.08.2019 по справі 160/641/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

06 серпня 2019 року м. Дніпросправа № 160/641/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді - доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

секретар судового засідання Сколишев О.О.

за участі представника позивача Якубук М .В., представника відповідача Пилипенко С.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року у справі № 160/641/19 (суддя І інстанції - Голобутовський Р.З.)

за позовом Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради

до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування вимоги про усунення порушень,-

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби № 04-04-15/5495 від 18.07.2018 в частині зобов`язання КНП "Синельниківський ЦПМСД" вжити заходів щодо відшкодування встановлених ревізією порушень законодавства, а саме:

- зайве використання коштів районного бюджету через покриття витрат за електроенергію та газ для опалення приміщень, спожитих переселенцями з території південних та східних областей України, які були зареєстровані та заселені в приміщення Славгородської та Іларіоновської амбулаторій загальної практики сімейної медицини на суму 585344,15 грн.;

- завищення підрядною організацією ТОВ "ФАСАД СТРОЙ СЕРВІС" вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт через невірне застосування ресурсних елементів кошторисних норм та необґрунтоване збільшення об`ємів виконаних робіт з поточного ремонту приміщень на суму 35331,11 грн.;

- покриття витрат орендаря ОКП "Фармація" за спожитий природний газ на опалення площ загального користування коштами загального фонду на суму 2023,90 грн.;

- недоотримання доходів закладом через невірне застосування індексу інфляції при розрахунку орендної плати ОКП "Фармація" на суму 2091,24 грн.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не враховано доводи позивача, а також до спірних правовідносин застосовано застарілу судову практику, що призвело до прийняття помилкового рішення про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваної вимоги.

Відзиву на апеляційну скаргу від відповідача на адресу суду не надходило.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВСТАНОВЛЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

Східним офісом Держаудитслужби проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради.

Результати ревізії оформлені актом № 04.04-25/8 від 20.06.2018 (а.с. 64-78).

Позивачем отримано лист Східного офісу Держаудитслужби №04-04-15/5495 від 18.07.2018 щодо усунення порушень законодавства, а саме: зайве використання коштів районного бюджету через покриття витрат за електроенергію та газ для опалення приміщень, спожитих переселенцями з території південних та східних областей України, які були зареєстровані та заселені в приміщення Славгородської та Іларіоновської амбулаторій загальної практики сімейної медицини на суму 585344,15 грн.; завищення підрядною організацією ТОВ "ФАСАД СТРОЙ СЕРВІС" вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт через невірне застосування ресурсних елементів кошторисних норм та необґрунтоване збільшення об`ємів виконаних робіт з поточного ремонту приміщень на суму 35331,11 грн.; покриття витрат орендаря ОКП "Фармація" за спожитий природний газ на опалення площ загального користування коштами загального фонду на суму 2023,90 грн.; недоотримання доходів закладом через невірне застосування індексу інфляції при розрахунку орендної плати ОКП "Фармація" на суму 2091,24 грн (а.с. 28).

Зазначеним листом Східний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені ревізією порушення в установленому законодавством порядку.

Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з даною позовною заявою.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Згідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМ України № 43 від 03.02.2016 (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 6 Положення).

Разом з тим, закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для законної вимоги контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З матеріалів справи вбачається, що позивачу була надіслана така вимога (а.с. 28-29) щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

Приймаючи оскаржене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що вибір способу усунення порушення чинним законодавством покладено на посадових осіб об`єкта контролю, а не на орган державного фінансового контролю, оскільки зазначення конкретних чи чітко визначених способів усунення виявлених ревізією порушень може обмежити право вибору об`єкта контролю у застосуванні інших способів усунення порушень.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком, з огляду на наступне.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків , встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про необхідність повідомити про її виконання до певної дати (15.08.2018), а також про можливу відповідальність керівника позивача у випадку неусунення виявлених порушень.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

За таких умов апеляційний суд приходить висновку, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Суд також зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Посилання суду першої інстанції на правову позицію Верховного Суду України, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише під час відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що законна вимога контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз. 4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Така правова позиція сформульована у постановах Верховного Суду від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, від 18.09.2018 у справі № 810/667/16, від 02.10.2018 у справі № 808/494/17.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції помилково дійшов висновку про відсутність підстав для скасування спірної вимоги. Доводи апелянта про неконкретизованість вимоги щодо порядку усунення виявлених порушень є обґрунтованими.

Позивач просив скасувати вимогу в частині певних виявлених порушень, проте невідповідність вимоги за формою та змістом приписам чинного законодавства обумовлює необхідність її скасування в повному обсязі, що передбачено положеннями частини 2 статті 9 КАС України.

За таких обставин, з огляду на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права а порушення норм процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню.

Повний текст судового рішення складений 12 серпня 2019 року.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року скасувати.

Адміністративний позов Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради задовольнити.

Визнати протиправною і скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 18 липня 2018 року № 04-04-15/5495 про зобов`язання Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради усунути порушення, відображені в акті ревізії від 20.06.2018 № 04.04-25/8.

Стягнути на користь Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради (ідентифікаційний код 37741878) судовий збір за подання адміністративного позову та апеляційної скарги у розмірі 4802,5 грн (чотири тисячі вісімсот дві гривні 50 копійок) за за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби (код ЄДРПОУ 40477689).

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя - доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко