Постанова

від 11.12.2019 по справі 160/641/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

Київ

справа №160/641/19

адміністративне провадження №К/9901/26553/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білоуса О.В.,

суддів - Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року (головуючий суддя Чумак С.Ю., судді - Чабаненко С.В., Юрко І.В.) у справі за адміністративним позовом Комунального некомерційного підприємства "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельниківської районної ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень,

У С Т А Н О В И В:

У січні 2019 року Комунальне некомерційне підприємство "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельниківської районної ради" (далі - Комунальне підприємство, позивач) до Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), в якій просив визнати протиправною та скасувати вимогу від 18 липня 2018 року №04-04-15/5495 в частині зобов`язання позивача вжити заходів щодо відшкодування встановлених ревізією порушень законодавства, а саме: зайве використання коштів районного бюджету через покриття витрат за електроенергію та газ для опалення приміщень, спожитих переселенцями з території південних та східних областей України, які були зареєстровані та заселені в приміщення Славгородської та Іларіоновської амбулаторій загальної практики сімейної медицини на суму 585344,15 грн; завищення підрядною організацією Товариством з обмеженою відповідальністю "ФАСАД СТРОЙ СЕРВІС" вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт через невірне застосування ресурсних елементів кошторисних норм та необґрунтоване збільшення об`ємів виконаних робіт з поточного ремонту приміщень на суму 35331,11 грн; покриття витрат орендаря ОКП "Фармація" за спожитий природний газ на опалення площ загального користування коштами загального фонду на суму 2023,90 грн; недоотримання доходів закладом через невірне застосування індексу інфляції при розрахунку орендної плати ОКП "Фармація" на суму 2091,24 грн.

В обґрунтування позовної заяви зазначено, що оскаржувана вимога є протиправною, оскільки, зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. З огляду на викладене, позивач просив задовольнити позовну заяву.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено. Визнано протиправною і скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 18 липня 2018 року № 04-04-15/5495 про зобов`язання Комунального підприємства усунути порушення, відображені в акті ревізії від 20 червня 2018 року № 04.04-25/8. Стягнуто на користь позивача судовий збір за подання позову та апеляційної скарги у розмірі 4802,5 грн за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби.

Не погодившись з ухваленим у справі судовим рішенням апеляційної інстанції, Східний офіс Держаудитслужби звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просив рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року залишити в силі.

Комунальне підприємство скористалося своїм правом та надіслало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваного судового рішення зазначило, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просило відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про задоволення касаційної скарги.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем відповідно до пункту 1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, на підставі направлення від 29 березня 2018 року № 333 проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності в Комунальному закладі охорони здоров`я "Синельниківський центр первинної медико-санітарної допомоги" Синельніківської районної ради" за період з 1 січня 2013 року по 31 березня 2018 року, за результатами якої 20 червня 2018 року складено Акт №04.04-25/8.

На підставі Акту ревізії відповідачем було сформовано і направлено позивачу вимогу від 18 липня 2018 року №04-04-15/5495 "Щодо усунення порушень законодавства", в якій викладено суть та суми порушень, а саме: зайве використання коштів районного бюджету через покриття витрат за електроенергію та газ для опалення приміщень, спожитих переселенцями з території південних та східних областей України, які були зареєстровані та заселені в приміщення Славгородської та Іларіоновської амбулаторій загальної практики сімейної медицини на суму 585344,15 грн; завищення підрядною організацією ТОВ "ФАСАД СТРОЙ СЕРВІС" вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт через невірне застосування ресурсних елементів кошторисних норм та необґрунтоване збільшення об`ємів виконаних робіт з поточного ремонту приміщень на суму 35331,11 грн; покриття витрат орендаря ОКП "Фармація" за спожитий природний газ на опалення площ загального користування коштами загального фонду на суму 2023,90 грн; недоотримання доходів закладом через невірне застосування індексу інфляції при розрахунку орендної плати ОКП "Фармація" на суму 2091,24 грн.

У вимозі відповідач вимагав: 1) Усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень законодавства разом із завіреними належним чином копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати в термін до 15 серпня 2018 року та в подальшому щомісячно до 15 числа до повного виконання цих вимог за адресою: 49101, м. Дніпро, вул. Володимира Антоновича, 22, корпус 2. 2) У разі не усунення виявлених порушень законодавства в установлений строк Східний офіс Держаудитслужби, на підставі пункту 15 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні , пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2016 року № 1673 Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів ініціюватиме розгляд питання про відповідальність керівника закладу займаній посаді.

Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом про її скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи постанову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога винесена відповідачем з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованими. Так, зазначивши про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, відповідач не вказав які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків. У свою чергу, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, на переконання суду, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене з боку обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржуване судове рішення апеляційної інстанції не відповідає.

Колегія суддів касаційної інстанції, вивчивши матеріали справи, дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення неправильно застосовано норми матеріального права та, як наслідок, надано помилкову оцінку обставинам справи, у результаті чого скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (пункт 1 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43; далі - Положення № 43).

У частині другій статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пунктів 7, 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Так, відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (зі змінами і доповненнями; далі - Порядок № 550).

У пункті 3 Порядку № 550 містяться наступні визначення:

фінансово-господарська діяльність об`єкта контролю - сукупність рішень, дій та операцій, які об`єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами;

акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати; заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта;

винні особи - це особи, які відповідно до покладених на них обов`язків та законодавства були відповідальні за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення.

За змістом пунктів 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення, зокрема: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів означеної категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 23 лютого 2016 року (справа №818/1857/14), а також Верховний Суд у постановах від 23 квітня 2019 року (справа №820/339/17), від 28 березня 2019 року (справа №813/1745/17).

Отже, підсумовуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

У справі, що розглядається, відповідачем пред`явлено Комунальному підприємству вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, в якій орган фінансового контролю вимагав від позивача: 1) усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень законодавства разом із завіреними належним чином копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати в термін до 15 серпня 2018 року та в подальшому щомісячно до 15 числа до повного виконання цих вимог; 2) у разі не усунення виявлених порушень законодавства в установлений строк Східний офіс Держаудитслужби ініціюватиме розгляд питання про відповідальність керівника закладу займаній посаді.

Отже, за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю відповідачем було установлено певні порушення, у зв`язку з чим він вимагав усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку.

Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом. Відповідач, в свою чергу, не пред`являв вимоги про стягнення з винних осіб збитків, а лише запропонував імовірний спосіб усунення порушень, що не є обов`язковою частиною вимоги. При цьому, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.

Щодо доводів позивача про негзоду із наявністю збитків, а також з їх розміром, про що йдеться в оскаржуваній вимозі, суд першої інстанції правильно вказав, що наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, завданих місцевому бюджету, або ж безпосередньо об`єкту контролю, може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Комунальне підприємство, з-поміж іншого, в обґрунтування позову посилалося на те, що оскаржувана вимога є неконкретизованою, а її зміст не дає можливості зрозуміти, які саме порушення чинного законодавства (фінансові порушення) допустив позивач у своїй діяльності, і яким чином їх необхідно усунути.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з цього приводу зазначає, що за змістом норм Закону № 2939-XII, Положення №43 "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Позивачем в свою чергу не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не вказано, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання.

Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Східним офісом Держаудитслужби доведено правомірність прийняття оскаржуваної вимоги від 18 липня 2018 року №04-04-15/5495 "Щодо усунення порушень законодавства".

Враховуючи зазначені обставини, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо безпідставності позовних вимог Комунального підприємства про визнання протиправною та скасування зазначеної вимоги.

Третій апеляційний адміністративний суд, неправильно застосував норми матеріального права, а тому відсутні підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на викладене, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року підлягає скасуванню, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року скасувати.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді Н.Є.Блажівська

І.Л.Желтобрюх