Постанова

від 21.08.2019 по справі 815/2714/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА Іменем України 21 серпня 2019 року Київ справа №815/2714/18 адміністративне провадження №К/9901/9749/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого – Уханенка С.А., суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом комунального закладу “Южненська Авторська М.П. Гузика експериментальна спеціалізована загальноосвітня школа-комплекс І-ІІІ ступенів Южненської міської ради Одеської області” до Южненського міського сектору Головного управління ДСНС України в Одеській області про скасування пунктів припису, за касаційною скаргою Головного управління ДСНС України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року (головуючий – Вовченко О.А.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року (головуючий – Кравченко К.В., судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.), В С Т А Н О В И В: I. Суть спору 1. У червні 2018 року комунальний заклад “Южненська Авторська М.П. Гузика експериментальна спеціалізована загальноосвітня школа-комплекс І-ІІІ ступенів Южненської міської ради Одеської області” (далі – навчальний заклад) звернувся з позовом до Южненського міського сектору Головного управління ДСНС України в Одеській області про скасування пунктів 1, 19 та 20 припису від 25.05.2018 р. № 9. 2. Позов обґрунтовано тим, що навчальний заклад не допускав порушень, зазначених в оскаржуваних пунктах припису. Так, розміщення шаф для роздягання учнів уздовж стін біля класних кімнат не створює захаращення на шляхах евакуації, а норми ДБН В.1.1-7:2016 в цій частині не підлягають застосуванню до будівлі школи, яка побудована і введена в експлуатацію в середині 90-х років. Влаштування спальних місць безпосередньо в учбових класах не порушує правил пожежної безпеки, оскільки спальні меблі є мобільними і на час сну учнів розміщуються з обов?язковим врахуванням вільних шляхів евакуації та нормованою шириною між столами і учнівським обладнанням. Що стосується вимоги відокремити спальні приміщення від інших навчальних секцій протипожежними перегородками 1-го типу, то в школі окремих спальних приміщень немає. ІI. Встановлені судами фактичні обставини справи 3. Комунальний заклад “Южненська Авторська М.П. Гузика експериментальна спеціалізована загальноосвітня школа-комплекс І-ІІІ ступенів Южненської міської ради Одеської області” зареєстровано 12.07.2005 р. з видами діяльності: 85.31 – загальна середня освіта; 85.51 – освіта у сфері спорту та відпочинку; 85.59 – інші види освіти; н.в.і.у. 4. З 21 по 22 травня 2018 року провідним інспектором Южненського МС ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту Колядою О.В. проведено позапланову перевірку додержання (виконання) навчальним закладом вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. 5. За результатами позапланової перевірки відповідачем видано припис від 22.05.2018 р.       № 9 з вимогою у встановлений строк усунути 27 порушень вимог законодавства, серед яких зазначені, зокрема, наступні: -          заборонити розміщення шаф у коридорах поверхів будівлі, що є порушенням статей 20, 55 КЦЗУ, пункту 2.37 глави 2 розділу III ППБУ, пункту 4 розділу II, пункту 14 розділу III ППБ для НЗ та УСОУ, пункту 7.3.4 ДБН В.1.1-7-2016 (пункт 1 припису); -          заборонити влаштування спальних місць безпосередньо в 1-х, 2-х, 3-х та 4-х учбових класах всупереч вимогам додатку 3  ДБН В.2.2-3-97 без врахування вільних шляхів евакуації та нормованою шириною між столами та учнівським обладнанням, що є порушенням статей 20, 55 КЗЦУ, пункту 4 розділу II ППБ для НЗ та УСОУ (пункт 19 припису); -          відокремити спальні приміщення від інших навчальних секцій протипожежними перегородками 1-го типу відповідно до вимог, передбачених статтями 20, 55 КЦЗУ, пунктом 4 розділу II ППБ для НЗ та УСОУ, пунктом 3.29 ДБН В.2.2-3-97 (пункт 20 припису). IІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення 6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано пункти 19 і 20 припису Южненського міського сектору Головного управління ДСНС України в Одеській області від 25.05.2018 р. № 9. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 7. Рішення про скасування пунктів 19 і 20 припису суд першої інстанції мотивував тим, що з наданих відповідачем доказів (фотографій) не вбачається, якою є відстань між обладнанням в кабінеті, не зазначено цієї відстані і в оскаржуваному приписі, що не дає змоги суду перевірити дотримання позивачем вимог, встановлених у додатку 3 ДБН В.2.2-3-97. 8. З наданих відповідачем фотографій окружним судом також встановлено, що мобільні спальні меблі розміщені у приміщенні класних кімнат, а не у відокремлених спальних приміщеннях, які необхідно відокремлювати від інших навчальних секцій протипожежними перегородками 1-го типу. При цьому суд дійшов висновку, що розміщення у класах мобільних меблів, які на час сну учнів мають бути розміщені з урахуванням вільних шляхів евакуації та нормованою шириною між столами і учнівським обладнанням, не суперечить вимогам пункту 1.5 розділу VI ППБУ. 9. Відмовляючи в задоволенні позову в частині вимоги про скасування пункту 1 припису, суд першої інстанції виходив з того, що навчальний заклад порушив правила пожежної безпеки при розміщенні меблів, зокрема шаф, в коридорах поверхів на шляхах евакуації, а також не довів тієї обставини, що введення в експлуатацію будівлі школи в середині 90-х років здійснювалось із розміщенням у коридорах шаф. 10. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року скасовано рішення окружного суду в частині відмови в задоволенні позову про скасування пункту 1 припису Южненського міського сектору Головного управління ДСНС України в Одеській області від 25.05.2018 р. № 9 та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення позову. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін. 11. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що питання правомірності розміщення шаф в коридорах поверхів будівлі школи, які є шляхами евакуації, а також влаштування спальних місць у 1-4-х учбових класах було предметом оцінки у справі № 815/5941/17, в якій постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, скасовано аналогічні пункти припису відповідача від 26.10.2017 р. № 45. Вказані судові рішення набрали законної сили та мають преюдиційне значення при вирішенні цього спору. IV. Провадження в суді касаційної інстанції 12. У касаційній скарзі Головне управління ДСНС України в Одеській області просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі. 13. Зазначає, що невиконання навчальним закладом обов?язкових вимог пожежної безпеки, вказаних у пунктах 1, 19, 20 оскаржуваного припису, може призвести до трагічних наслідків на об?єкті з масовим перебуванням дітей. Зокрема, розміщення меблів (столів, стільців, диванів тощо) та шаф для зберігання одягу із горючих матеріалів безпосередньо в коридорах школи створює перешкоди під час евакуації людей та гасіння пожежі, а також сприяє інтенсивному розповсюдженню полум?я по горючим матеріалам меблів і шаф. Влаштування розсувних багатоярусних ліжок (4 яруси) виключає дотримання встановлених нормованих розмірів шляхів евакуації між столами та учнівським обладнанням та не забезпечить своєчасної і безпечної евакуації дітей у разі пожежі. 14. За доводами Головного управління ДСНС України в Одеській області, суди попередніх інстанцій не врахували наведені порушення правил пожежної безпеки та прийняли необгрунтовані рішення про скасування відповідних пунктів припису. 15 Позивачем не подано відзиву на касаційну скаргу. 16. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню. V. Позиція Верховного Суду 17. У статті 3 Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. 18. Відповідно до статті 3 Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (ратифікована Україною 27.02.1991 р.) держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду. 19. Статтею 3 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” до основних принципів державного нагляду (контролю) віднесено пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності. 20. Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 р. № 1052, визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності. 21. Згідно з частинами першою і другою Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. 22. За приписами частини першої статті 69 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови з питань пожежної безпеки у разі, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами. 23. У пункті 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України визначено, що пожежна безпека – це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю. 24. Відповідно до частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту, зокрема, належить: забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання; організація та здійснення під час виникнення надзвичайних ситуацій евакуаційних заходів щодо працівників та майна суб'єкта господарювання; забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. 25. Частинами другою і третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання. 26. Загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд встановлені Правилами пожежної безпеки в Україні, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 р. № 1417 (далі – ППБУ). 27. Наказом Міністерства освіти і науки України від 15.08.2016 р. № 974 затверджені Правила пожежної безпеки для навчальних закладів та установ системи освіти України (далі – ППБ для НЗ та УСОУ). 28. Згідно з пунктом 2.37 розділу III ППБУ та пунктом 14 розділу III ППБ для НЗ та УСОУ у будівлях закладів та установ не дозволяється захаращувати шляхи евакуації меблями, обладнанням, різними матеріалами; улаштовувати у загальних коридорах комори і вбудовані шафи, за винятком шаф для інженерних комунікацій. 29. Відповідно до пункту 7.3.4 ДБН В.1.1-7-2016 (Пожежна безпека об?єктів будівництва) у коридорах поверхів не допускається розміщувати шафи, у тому числі вбудовані, за винятком шаф для комунікацій будинку та пожежних кран-комплектів. При цьому шафи для пожежних кран-комплектів та для комунікацій повинні виконуватися з негорючих матеріалів та не зменшувати нормовану (розрахункову) ширину евакуаційного шляху. 30. Норма щодо заборони розміщувати в загальних коридорах вбудовані шафи, за винятком шаф для комунікацій та пожежних кранів, містилася і в пункті 4.8 БНіП 2.01.02-85 (Протипожежні норми). 31. У додатку 3 ДБН В.2.2-3-97 (Будинки та споруди навчальних закладів) визначено відстані між обладнанням у навчальних кабінетах та лабораторіях. 32. Пунктом 3.29 ДБН В.2.2-3-97 встановлено, що навчальні секції 1-х класів необхідно розташовувати не вище 2-го поверху та при наявності спальних приміщень відокремлювати від інших навчальних секцій протипожежними перегородками 1-го типу. 33. Отже, чинним законодавством України встановлені імперативні вимоги з пожежної безпеки до будівель і споруд, в тому числі навчальних закладів, які спрямовані на запобігання пожежам, створення умов для їх успішного гасіння та забезпечення безпеки людей, що є пріоритетом перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності. 34. Скасовуючи пункт 19 припису з мотивів неможливості на підставі наявних у справі доказів встановити відстань між обладнанням в кабінетах навчального закладу, суд першої інстанції не врахував принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі, наведений в частині дев?ятій статті 9, та вимоги частин третьої і п?ятої статті 77, пункту 3 частини другої статті 173 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), згідно з якими суд може збирати докази з власної ініціативи та пропонувати учасникам справи надати докази, необхідні для визначення обставин і правильного вирішення справи. 35. За умови неповного встановлення обставин справи та враховуючи наявні в матеріалах справи докази, а саме фотографії із зображенням дитячих ліжечок, впритул розміщених до парт, висновок суду першої інстанції щодо протиправності пункту 19 припису є недостатньо обгрунтованим. 36. Не можна погодитись і з аргументацією окружного суду в частині пункту 20 припису, оскільки розміщення спальних місць безпосередньо у навчальних класах, без відокремлення протипожежними перегородками, прямо суперечить пункту 3.29 ДБН В.2.2-3-97, а висновок суду про відсутність порушень пункту 1.5 розділу VI ППБУ при такій організації простору учбового класу поставлено в залежність від дотримання позивачем вимог щодо вільних шляхів евакуації та нормованої ширини між обладнанням, що судом не було з?ясовано. 37. В свою чергу суд апеляційної інстанції, пославшись на преюдиційність висновків адміністративного суду у справі № 815/5941/17, рішення суду першої інстанції по суті не переглянув. 38. Згідно з частиною четвертою статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом. 39. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі № 815/5941/17, яка набрала законної сили, скасовано пункти 8 і 34 припису Южненського МС ГУ ДСНС України в Одеській області від 26.10.2017 р. № 45, якими навчальному закладу встановлено вимогу звільнити шляхи евакуації на всіх поверхах від меблів, горючих матеріалів і дзеркал на стінах та заборонено влаштування спальних місць у 1-4-х учбових класах без урахування вільних шляхів евакуації та нормованої ширини між столами та учнівським обладнанням. 40. У вказаному судовому рішенні зазначено, що відповідачем не надано доказів захаращування шляхів евакуації в розумінні цього поняття, визначеного у тлумачних словниках української мови, у зв?язку з чим суд дійшов висновку, що саме по собі знаходження на шляхах евакуації елементів меблі не є порушенням вимог пожежної безпеки. Судом також встановлено, що денний сон учнів 1-4 класів у навчальному закладі є обов?язковим і розміщення у класах мобільних меблів, які на час сну учнів мають бути розміщені з урахуванням вільних шляхів евакуації та нормованою шириною між столами і учнівським обладнанням, не суперечить вимогам правил пожежної безпеки. Обставини щодо забезпечення позивачем вільних шляхів евакуації та дотримання нормованої ширини між столами і учнівським обладнанням суд не встановлював. 41. Таким чином, судовим рішенням у справі № 815/5941/17 не встановлено фактичних даних, які не підлягають доказуванню при розгляді цієї справи, а надана певна правова оцінка припису відповідача з урахуванням наявних у справі доказів. 42. У зв?язку з цим мотиви суду апеляційної інстанції, з яких він виходив при прийнятті рішення, є помилковими. 43. Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, то прийняті судами рішення підлягають скасуванню, а справа – направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції за приписами частин другої і четвертої статті 353 КАС України. 44. При новому розгляді судам слід врахувати наведене, більш повно і всебічно встановити обставини справи та в залежності від встановленого вирішити спір. Керуючись статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: 1.Касаційну скаргу Головного управління ДСНС України в Одеській області задовольнити частково. 2. Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню. Головуючий                                                                                           С.А. Уханенко Судді                                                                                                     О.В. Кашпур                                                                                                     О.Р. Радишевська