Постанова

від 27.08.2019 по справі 420/247/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 серпня 2019 р. Категорія 102000000м.ОдесаСправа № 420/247/19 Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н. В.

час і місце ухвалення: 13:17, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Семенюка Г.В.

суддів: Потапчука В.О. , Шляхтицького О.І.

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Арцизької районної державної адміністрації Одеської області на Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року по справі за позовом Арцизької районної державної адміністрації Одеської області до Арцизького міського голови Міхова Володимира Михайловича про визнання протиправною бездіяльності міського голови, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Арцизького міського голови Міхова Володимира Михайловича про визнання протиправною бездіяльності міського голови, мотивуючи його тим, що проект рішення, яке оскаржується, взагалі не розглядався виконавчим комітетом Арцизької міської ради Одеської області та не був схвалений, про що свідчить відсутність відповідного рішення на офіційному веб-сайті ради, на якому фіксується уся інформація щодо засідань виконкому.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року в задоволені адміністративного позову Арцизької районної державної адміністрації Одеської області до Арцизького міського голови Міхова Володимира Михайловича про визнання протиправною бездіяльності міського голови відмовлено повністю.

Не погодившись з Рішенням суду першої інстанції, Арцизька районна державна адміністрація Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати Рішення суду та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції не врахував, що позивач хоча і не має законних підстав самостійно впливати на діяльність міської ради, однак у випадку виявлення порушень (у даному випадку порушень бюджетного законодавства) зобов`язаний вжити заходи щодо припинення цих порушень і саме для цього йому законом надана можливість звертатись до суду.

Учасники справи сповіщались належним чином про час, дату та місце проведення судового засідання, однак своїм правом на участь в розгляді апеляційної скарги не скористались та у судове засідання не з`явилися, тому судовий розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження згідно ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що 20.12.2018 року Розпорядженням Арцизької міської ради №143 за підписом міського голови В.М. Міхова скликано сімдесят п`яту позачергову сесію Арцизької міської ради VII скликання о 14 год. 00 хв. 21.12.2018 року в сесійній залі Арцизької міської ради (а.с. 11)

До порядку денного сімдесят п`ятої позачергової сесії Арцизької міської ради VII скликання пунктом №16 включено питання Про бюджет міста Арциз на 2019 рік (а.с. 12).

22.12.2018 року Розпорядженням Арцизької міської ради №144 за підписом міського голови В.М . Міхова скликано сімдесят шосту позачергову сесію Арцизької міської ради VII скликання о 10 год. 00 хв 24.12.2018 року в сесійній залі Арцизької міської ради.

До порядку денного сімдесят шостої позачергової сесії Арцизької міської ради VII скликання пунктом №16 включено питання Про бюджет міста Арциз на 2019 рік (а.с. 14).

24.12.2018 року Арцизька міська рада Рішенням №1217- VII Про бюджет міста Арциз на 2019 рік затвердила бюджет міста Арциз.

Зазначені розпорядження та рішення розміщені на (а.с. 17-18). офіційній веб-сторінці Арцизької міської ради, за посиланням http://www.arciz-rada.gov.ua/

Вважаючи неналежним виконання посадових обов`язків передбачених Конституцією та законами України міським головою В.М. Міховим під час затвердження бюджету міста Арциз на 2019 рік позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем по справі не зазначено, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає, у зв`язку із чим відсутні підстави для задоволення позову. Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 118 Конституції України, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

У відповідності до ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Частина 1 статті 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з п. 3 ст. 13 Закону України Про місцеві державні адміністрації , до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: бюджету, фінансів та обліку.

Пунктом 2 статті 16 вказаного Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі.

Відповідно до ст. 18 Закону, місцева державна адміністрація: складає, схвалює і подає на розгляд ради прогноз відповідного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.

Статтею 35 Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Згідно зі ст. 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У відповідності до ст. 25 вказаного Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пункт 23 статті 26 Закону вказано, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: огляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Статтею 76 Бюджетного кодексу України передбачено, що проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради.

Так, у своїй позовній заяві позивач вказує, що проект рішення, яке оскаржується, взагалі не розглядався виконавчим комітетом. Арцизької міської ради Одеської області та не був схвалений, про що свідчить відсутність відповідного рішення на офіційному веб-сайті ради, на якому фіксується уся інформація щодо засідань виконкому.

Крім того, з офіційного веб-сайту відповідача вбачається, що рішення щодо винесення проекту оскаржуваного рішення на розгляд ради було прийняте міським головою лише 20 грудня 2018 року, тобто менше ніж за день до пленарного засідання, шляхом видачі розпорядження про скликання сесії. При цьому, сам проект рішення був наданий лише депутатам і вже під час пленарного засідання, тобто міський голова не надав змоги навіть депутатам своєчасно ознайомитися з проектом бюджету на 2019 рік.

Сам же проект, згідно інформації з веб-сайту, був опублікований ще пізніше - 22 грудня 2018 року, на наступний, день після пленарного засідання, скликаного за ініціативою міського голови, і за два дні до дати, запропонованої депутатами.

Позивач вважає неналежним виконанням посадових обов`язків передбачених Конституцією та законами України міським головою В.М. Міховим.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, підставою для звернення до суду є лише суб`єктивне припущення особи про порушення його прав чи інтересів.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Згідно з пунктом 4.1 частини четвертої цього Рішення, відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів державної влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

За своїм смисловим навантаженням термін законний інтерес є тотожним охоронюваному законом інтересу , оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття охоронюваний законом інтерес у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: Дозволено все, що передбачено у законі , а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: Дозволено все, що не забороняється законом .

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово її );

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень .

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 20.02.2019 року у справі №522/3665/17

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень цих прав на момент звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Аналогічну правову позицію зазначено у Постанові Велика Палата Верховного Суду від 18.09.2018 року у справі №800/585/17.

З урахуванням практики Верховного Суду, суд першої інстанції правомірно дійшов висновку, що позивачем по справі не зазначено та не доведено, що його право є персоналізованим (суб`єктивним),тобто належить конкретній особі - позивачу; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає).

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини та ст. 6 КАСУ, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово жертва в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід зачіпає його безпосередньо (Тенасє проти Молдови, Берден проти Сполученого Королівства).

Стаття 34 Конвенції не дозволяє скаржитися абстрактно на порушення Конвенції (Центр правових ресурсів імені Валентин Кампеану проти Румунії).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини, Берден проти Сполученого Королівства).

З наведеного випливають такі ознаки потерпілого від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Крім того, констатація порушення прав фізичної особи внаслідок бездіяльності суб`єкта владних повноважень без зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, не призводить до захисту порушених прав, оскільки не передбачає способу чи механізму їх відновлення, що суперечить меті адміністративного судочинства, а саме ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З цього приводу касаційний суд звертає увагу на те, що в межах позовних вимог позивача жодний із засобів правого захисту не буде ефективним у зв`язку з тим, що правовідносини позивача з відповідачем з приводу розгляду заяв позивача вичерпані розглядом цих заяв.

Як йшлося вище, "ефективний засіб правого захисту" у розумінні статті 13 Конвенції можливий за наявності двох обов`язкових умов: забезпечення поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.

Відсутність "бажаного результату" виключає можливість визначення ефективності правового захисту, оскільки "бажаний результат" встановлює межі (кінцеву мету) правового захисту, який полягає у використанні передбачених законом можливостей для поновлення порушеного, визнання невизнаного, чи присудження оспорюваного права саме в цих межах.

Враховуючи вище викладене, суд приходить до переконання в тому, що звертаючись до суду, позивач не визначив способу відновлення порушених прав, тобто не вказав "бажаного результату" правового захисту, що виключає можливість такого захисту та є підставою для відмови в задоволенні позову.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у своїй Постанові від 09.11.2018 року по справі №263/15749/16-а.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на те, що позивач у випадку виявлення порушень (у даному випадку порушень бюджетного законодавства) зобов`язаний вжити заходи щодо припинення цих порушень, передбачених ст. 115 Бюджетного кодексу, оскільки вказане не стосується процедури прийняття міською радою бюджету на відповідний рік.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги Арцизької районної державної адміністрації Одеської області про визнання протиправною бездіяльності міського голови належним чином не обґрунтовані, не підтверджені наявними матеріалами справи та задоволенню не підлягають.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Арцизької районної державної адміністрації Одеської області, - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року по справі № 420/247/19, - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Семенюк Г.В. Судді Потапчук В.О. Шляхтицький О.І.