Рішення

від 22.08.2019 по справі 440/569/19

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 серпня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/569/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

судді - Супруна Є.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лисака С.В.,

представника відповідача за довіреністю - Стронської Т.В.,

представника третьої особи КМУ за довіреністю - Черненко Я.О.,

представника третьої особи Полтавської ОДА за довіреністю - Сипіти О.В.,

представника третьої особи Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації за довіреністю - Онупко О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження справу №440/569/19 за позовом Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

13 лютого 2019 року Войнівська та Зеленківська сільські ради Чутівського району Полтавської області звернулися до Полтавського окружного адміністративного суду зі спільним позовом до Полтавської обласної ради, вказавши серед третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Кабінет Міністрів України, Полтавську обласну державну адміністрацію, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацьку сільську раду Полтавського району Полтавської області, Чутівську районну державну адміністрацію, Старицьківську сільську раду, в якому просять визнати протиправним рішення пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 за №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Зеленківської та Войнівської сільських рад Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області та скасувати дане рішення в названій частині.

Мотивуючи свої вимоги, позивачі вказують на факт порушення процедури прийняття спірного рішення, визначеної Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", оскільки при його ухваленні не враховано думки жителів населених пунктів, які входять до території громад та волевиявлення самих громад, а також на відсутність достовірної інформації про факт обговорення та схвалення Перспективного плану формування території громад Чутівського та Полтавського районів.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі з призначенням її до розгляду за правилами загального позовного провадження на 12.03.2019.

До відкриття провадження у справі суд вирішував питання забезпечення позову у спосіб визначений позивачами, шляхом заборони Кабінету Міністрів України вчиняти дії щодо затвердження Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції), затвердженого спірним рішенням відповідача від 21.12.2018 №995, за наслідками чого 14.02.2019 судом постановлено ухвалу про відмову у задоволенні заяви позивачів про забезпечення позову (т. 1 а.с. 108-109).

12.03.2019 до суду від відповідача надійшов відзив на позов, за змістом якого той вказує, що Перспективний план формування територій громад Полтавської області - це лише надання можливості територіальним громадам Полтавської області скористатися спрощеною процедурою приєднання до сформованих об`єднаних територіальних громад, не є документом обов`язковим до виконання. Відповідач зауважує, що всупереч позиції позивача щодо порушення принципу добровільності об`єднання, на виконання вимог ст. 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад області розроблений Полтавською облдержадміністрацією за участю робочої групи, схвалений Полтавською обласною радою та поданий на затвердження до Кабінету Міністрів України Полтавською облдержадміністрацією. Зазначає, що позивачі не обґрунтували яким чином оскаржуване рішення відповідача порушує їх права та інтереси при тому, що схвалення Перспективного плану формування територій лише надає додаткові права позивачам у вигляді можливості приєднання до об`єднаної територіальної громади, а не зобов`язує їх це робити (т. 1 а.с. 123-125).

У судовому засіданні 12.03.2019 суд, задовольнивши клопотання представника позивачів, відклав розгляд справи на 27.03.2019 для ознайомлення з відзивом та підготовки відповіді на нього.

25.03.2019 до суду від представника позивачів надійшла відповідь на відзив, в якій представник вказує, що відповідач у відзиві на позов не надав належну оцінку поданим позивачами доказів та не спростував їх. Пояснює, що відповідачем проігноровано факт як відсутності на час прийняття оскаржуваного рішення громадських обговорень пропозиції щодо об`єднання Войнівської та Зеленківської територіальних громад з Коломацькою об`єднаною територіальною громадою (надалі - Коломацька ОТГ), так і відсутність намірів об`єднання позивачів з Коломацькою ОТГ. При цьому, Коломацька ОТГ не виступала з ініціативою та не вчиняла жодних дій як до, так і після ухвалення оскаржуваного рішення щодо приєднання Войнівської та Зеленківської сільських рад до Коломацької ОТГ для отримання згоди позивачів. Відповідач не спростував порушення ним принципу добровільного волевиявлення громадян при створенні ОТГ. Бажання приєднання саме до Чутівської ОТГ представник позивача обґрунтовує розвинутою інфраструктурою останньої, її ефективними економічними показниками, налагодженим транспортним сполученням, графіками руху відповідно до побажань громадян (жителів громади), налагодженим перевезенням учнів та педагогічних працівників до місць навчання та додому (т. 1 а.с. 146-151).

Ухвалою суду від 27.03.2019 з ініціативи позивачів до участі у справі залучено як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України (надалі - КМУ), Полтавську обласну державну адміністрацію (надалі - Полтавська ОДА), Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації (надалі - Департамент), Коломацьку сільську раду Полтавського району Полтавської області (надалі - Коломацька сільська рада). У зв`язку з цим суд оголосив перерву у підготовчому судовому засіданні до 15.04.2019 (т. 1 а.с. 166-167).

Відповідно до заперечення Полтавської обласної ради на відзив від 11.04.2019, Перспективний план об`єднання територіальних громад ще не є фактом об`єднання громад, а є лише проектною моделлю ефективної територіальної організації місцевого самоврядування на базовому рівні, реалізувати яку можливо тільки за безпосередньої участі відповідних територіальних громад. Тому, на переконання відповідача, оскаржуване рішення не встановлює, не змінює та не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин. Крім того, Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану (т. 1 а.с. 175-176).

15.04.2019 до суду надійшли пояснення Полтавської ОДА, за змістом яких третя особа наголошує на тому, що позивачі не надали суду належних та об`єктивних доказів, які б підтверджували факт порушення їхніх прав, свобод та інтересів. Твердження позивачів про те, що Коломацька ОТГ не визнана спроможною спростовуються розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.11.2018 №836-р. На переконання Полтавської ОДА рішення про включення Войнівської та Зеленківської сільських рад до складу Коломацької ОТГ не суперечить Методиці, прийняте в рамках Закону виключно з метою посилення ключових критеріїв успішного розвитку спроможної громади (т. 1 а.с. 179-182).

Пояснення Департаменту, подані 15.04.2019, є аналогічними поясненням Полтавської ОДА. На додаток представник вказує, що Коломацька ОТГ має достатні фінансові ресурси, потенціал для розвитку та виявила бажання втілювати реформу децентралізації шляхом створення об`єднаної територіальної громади для покращення якості життя власних мешканців, тоді як Чутівська селищна рада та позивачі за 4 роки реформування місцевого самоврядування на даний час так і не спромоглися утворити об`єднану територіальну громаду (т. 1 а.с. 185-188).

15.04.2019 суд продовжив строк проведення підготовчого засідання у справі на 30 днів та оголосив перерву до 28.05.2019 задля забезпечення можливості подачі пояснень усіма третіми особами.

Згідно з поясненнями КМУ від 08.05.2019 останні не затверджував оскаржуване рішення, і таким чином, не приймав участі в ініціюванні, підготовці, розгляді чи прийнятті оскаржуваного рішення, а тому жодним чином не відноситься до складу учасників спірних правовідносин (т. 1 а.с. 206-209).

28.05.2019 суд закрив підготовче провадження та призначив справу до розгляду по суті на 12.06.2019, про що виніс відповідну ухвалу із занесенням її до протоколу судового засідання.

У зв`язку з неявкою 12.06.2019 представників позивачів суд, визнавши причини їх неявки неповажними, розгляд справи відклав на 27.06.2019.

27.06.2019 суд розпочав розгляд справи по суті. Після виступів по суті представників сторін судом була оголошена перерва у справі до 01.07.2019 для самовизначення адвокатом Ковалем В.Ф. з позицією відносно відводу судді головуючому у справі, який заявивши усний відвід не зміг надати суду письмову заяву з цього приводу.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 01.07.2019 зупинено провадження у справі №440/569/19 до вирішення заяви адвоката Коваля В.Ф. про відвід судді.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 в іншому складі у задоволенні заяви адвоката Коваля В.Ф. про відвід судді Супруна Є.Б. відмовлено (т. 2 а.с. 34-38).

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 поновлено провадження у справі та призначено її до судового розгляду по суті на 18.07.2019.

У судовому засіданні 18.07.2019 представник Зеленківської сільської ради адвокат Новицький В.В. заявив клопотання про виклик для допиту в якості свідків депутата Полтавської обласної ради 7 скликання Рябокінь Марини Анатоліївни, голови Полтавської обласної ради Біленького Олександра Юрійовича, голову Войнівської сільської ради Бугая Анатолія Івановича.

Суд залишив без задоволення зазначене клопотання з підстав порушення заявником процедури, визначеної статтею 180 Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на факт закриття підготовчого провадження 28.05.2019 та початок розгляду справи по суті ще 27.06.2019, про що виніс відповідну ухвалу із занесенням її до протоколу судового засідання.

Одразу після цього адвокат Новицький В.В. заявив чергове клопотання про витребування доказів по справі, а саме:

- докази вручення депутатам Полтавської обласної ради проекту рішення №995 від 21.12.2018 з датою вручення; висновок постійної комісії Полтавської обласної ради, якій було доручено розгляд проекту рішення №995; протокол засідання постійної комісії, яка розглядала направлений з Полтавської ОДА Перспективний план формування територій громад Полтавської області (в новій редакції); журнал реєстрації вхідної кореспонденції Полтавської обласної ради з відміткою про отримання з Полтавської ОДА Перспективного плану формування територій громад Полтавської області (в новій редакції); протокол пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання; докази розміщення (дата розміщення) на офіційному сайті Полтавської обласної ради Перспективного плану формування територій громад Полтавської області (в новій редакції) за місяць до винесення питання на розгляд двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради; проект рішення з супровідними матеріалами (додатками до проекту рішення №995), наявні висновки та рекомендації відповідних постійних комісій Полтавської обласної ради та структурних підрозділів Полтавської ОДА по рішенню №995 від 21.12.2018; проект порядку денного двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради 7 скликання внесений на розгляд сесії, прийнятий більшістю голосів депутатів за основу та зі змінами і доповнення до проекту, який прийнятий в цілому. Дані документи представник просив витребувати від Полтавської обласної ради у кількості відповідно до числа учасників справи, а оригінали надати для ознайомлення та огляду в судовому засіданні;

- супровідний Полтавської ОДА про направлення до Полтавської обласної ради Перспективного плану формування територій громад Полтавської області (в новій редакції) з додатками; докази розміщення (дата розміщення Перспективного плану формування територій громад Полтавської області (в новій редакції) для обговорення громадськістю. Дані докази представник просив витребувати від Полтавської обласної державної адміністрації у кількості відповідно до числа учасників справи, а оригінали надати для ознайомлення та огляду в судовому засіданні.

Суд залишив без задоволення зазначене клопотання з аналогічних попереднім підстав, про що виніс відповідну ухвалу із занесенням її до протоколу судового засідання.

Одразу після цього адвокат Новицький В.В. подав суду готову заяву про відвід судді, мотивуючи її упередженістю судді до сторони позивача та наданні переваги відповідачу.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.07.2019 провадження у справі №440/569/19 зупинено до вирішення заяви адвоката Новицького В.В. про відвід судді.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 в іншому складі у задоволенні заяви адвоката Новицького В.В. про відвід судді Супруна Є.Б. відмовлено (т. 2 а.с. 92-93).

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 поновлено провадження у справі та призначено її до судового розгляду по суті на 21.08.2019.

У судове засідання 21.08.2019 представники позивачів не прибули, надавши суду клопотання про перенесення судового засідання з різних причин.

З урахуванням думки присутніх учасників справи суд, визнавши неповажними причини неприбуття у судове засідання представників позивачів, визнав за можливе продовжити розгляд справи по суті за даної явки з урахуванням тієї доказової бази, яка вже зібрана у матеріалах даної адміністративної справи.

Представники відповідача та третіх осіб продовжили свої виступи, в яких підтримали власні позиції, що викладені у відповідних поясненнях залучених до справи.

Суд, здійснивши розгляд справи в порядку загального позовного провадження, заслухав пояснення учасників справи, дослідив письмові докази, з`ясував фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

21.12.2018 на пленарному засіданні двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради прийнято рішення №995, яким схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області (т. 1 а.с. 20-21).

Вказаним планом Войнівську та Зеленківську сільські ради включено до Коломацької ОТГ.

Цьому передували наступні обставини.

20.06.2018 тодішній голова Полтавської ОДА Головко В.А. направив головам райдержадміністрацій листа за вих. № 01-65/2466 наступного змісту:

"З метою актуалізації Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого рішенням сесії Полтавської обласної ради від 11.08.2016 №193 та охоплення об`єднаними територіальними громадами всієї території області у відповідності до пропозицій, поданих районною державною адміністрацією на виконання листа облдержадміністрації від 28.03.2018 №01-65/596, зобов`язую в термін до 05.07.2018 забезпечити організацію та проведення громадських обговорень перспектив формування спроможних, фінансово та економічно самодостатніх об`єднаних територіальних громад на території району.

План-графік проведення обговорень з селищними/сільськими радами надати до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації до 23.06.2018, звіт про проведену роботу - до 09.07.2018.

У зв`язку з актуальністю порушеного питання прошу взяти виконання доручення під особистий контроль" (т. 1 а.с. 127).

Як зазначив у судових засіданнях представник Департаменту, на виконання пунктів 11, 12 Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану, 27.09.2018 було сформовано регіональну робочу групу з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли: перший заступник голови облдержадміністрації, заступник керівника робочої групи - Пісоцький А.А., директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської ОДА - Іщенко І.С., консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України - Полупан О.А . (т. 1 а.с. 128-130).

На засіданні робочої групи, яке відбулося в приміщенні Полтавської ОДА 27.09.2018 було одноголосно проголосовано за врахування у Перспективному плані формування територій громад Полтавської області рекомендацій Мінрегіону щодо дотримання кількісного складу вже створених Ланнівської та Коломацької громад, доповнивши їх суміжними місцевими радами, а також створення в Полтавському районі Полтавської, Абазівської, Сем`янівської та Новоселівської громад, в Карлівському районі - Карлівської ОТГ, в Машівському районі - доповнення складу Машівської ОТГ, в Чутівському районі - створення Чутівської, Петрівської ОТГ та доповнення складу Скороходівської ОТГ.

Також зобов`язано Департамент врахувати при розробці проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області обговорення і голосування за результатами засідання робочої групи.

Представник позивачів, обстоюючи свою позицію щодо неправомірності рішення Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 в частині віднесення Зеленківської та Войнівської сільських рад до Коломацької ОТГ, переважно стверджував, що відповідач не врахував бажання самих рад, чим порушив принцип добровільності об`єднання територіальних громад.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Ще 18.06.2002, тобто до прийняття Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Конституційним Судом України було прийнято рішення №12-рп/2002 у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад), у пункті 3 мотивувальної частини якого Суд зазначив, що вирішуючи питання, порушені у конституційному поданні, Суд виходить з того, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до позиції сформульованої у даному рішенні Суду, у розділі XI "Місцеве самоврядування" Конституції України, зокрема, визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту. Відповідно до положень частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 конкретизовано конституційне визначення місцевого самоврядування як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно, тобто через різноманітні форми безпосередньої демократії, або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальна громада визначається у частині першій статті 140 Конституції України як жителі села, селища та міста чи добровільне об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл.

На розвиток положень частини першої статті 140 Конституції України щодо добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено порядок добровільного об`єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну сільську громаду із створенням єдиних органів місцевого самоврядування та обранням єдиного сільського голови. Добровільне об`єднання територіальних громад у сільську громаду і вихід з її складу відбувається за рішенням місцевих референдумів.

Таким чином, положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

У 2015 році законодавець нарешті врегулював на законодавчому рівні відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, прийнявши Закон України від 05.02.2015 №157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (надалі - Закон №157-VIII).

Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до ч. 3 цієї ж статті Закону сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Статтею 6 Закону №157-VIII визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад

Так, відповідно до приписів даної норми, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Всупереч наведеним приписам Закону в даному випадку такої робочої групи створено не було.

Натомість, як встановлено судом і зазначено про це вище, в дійсності була створена регіональна робоча група з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли перший заступник голови облдержадміністрації, директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської ОДА, консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України.

Тобто, жодного представника від територіальних громад, що об`єднуються, у складі робочої групи не було.

У свою чергу представники позивачів надали протоколи громадських слухань, копії рішень сільських рад, ухвалених за наслідками цих слухань (у справі), щодо небажання об`єднуватися з Коломацькою ОТГ та бажання об`єднатися з Чутівською ОТГ (т. 1 а.с. 43-106).

Цим самим позивачі сформулювали своє тверде і однозначне волевиявлення, яке відрізняється від намірів сформульованих у схваленому спірним рішенням відповідача Перспективному плані.

Як свідчать матеріали справи, обов`язкові громадські обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад, як це передбачено ч. 2 ст. 7 Закону, не проводилися.

Так само, у даному випадку не здійснено схвалення сільськими, селищними, міськими радами проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, які потім у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, що передбачено ч. 3 ст. 7 Закону №157-VIII.

Лише після цього, в порядку ч. 4 ст. 7 Закону №157-VIII, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, чого в даному випадку здійснено не було.

На переконання суду, дотримання вищепереліченої послідовності дій, визначених Законом №157-VIII, є гарантією дотримання прав територіальних громад на їх дійсне волевиявлення щодо об`єднання в ОТГ.

Всупереч наведеному ця послідовність дотримана не була, що призвело до викривлення даних про зміст дійсного волевиявлення жителів Чутівської та Войнівської територіальних громад.

У зв`язку з цим слід зазначити, що згідно зі ст. 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів:

1) конституційності та законності;

2) добровільності;

3) економічної ефективності;

4) державної підтримки;

5) повсюдності місцевого самоврядування;

6) прозорості та відкритості;

7) відповідальності.

Виходячи з назви даного Закону, суд стверджує, що одним з визначальних його принципів є добровільність.

Розвиваючи дану ідею, суд звертає увагу на вже згадане рішення Конституційного Суду України від 18.06.2002 №12-рп/2002, у пункті 4 якого зазначено, що за Конституцією України єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу як безпосередньо, так і, зокрема, через органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69 Конституції України).

Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.

Таким чином, недотримання учасниками спірних правовідносин основного принципу щодо добровільності об`єднання на самому початку його формування нівелює усю подальшу правову надбудову у вигляді рішень, якими оформлюється статус даної ОТГ.

З огляду на встановлені судом факти щодо недотримання принципу добровільності формування Коломацької ОТГ шляхом примусового включення до її складу Войнівської та Зеленківської територіальних громад суд визнає протиправним спірне рішення відповідача.

Решта доводів позивачів не доводять протиправності оскарженого рішення, а тому до уваги судом не приймаються.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовані статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною дев`ятою статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

З огляду на викладене, а також з метою ефективного, повного та належного захисту порушених прав позивачів, суд вважає за необхідне захистити порушені права позивачів шляхом визнання протиправним та нечинним рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Тож сплачена позивачами сума судового збору підлягає стягненню з відповідача.

Керуючись статтями 241-245, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області (вул. Свободи, 2, с. Войнівка, Чутівський район, Полтавська область, 38800, код ЄДРПОУ 21047230), Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області (вул. Полтавська, 3, с. Зеленківка, Чутівський район, Полтавська область, 38042, код ЄДРПОУ 21047193) до Полтавської обласної ради (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 22530614) , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008), Полтавська обласна державна адміністрація (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36000, код ЄДРПОУ 00022591), Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 02741539), Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області (вул. Центральна, 54, с. Коломацьке, Полтавський район, Полтавська область, 38742, код ЄДРПОУ 21046294) про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області.

Стягнути на користь Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області (вул. Свободи, 2, с. Войнівка, Чутівський район, Полтавська область, 38800, код ЄДРПОУ 21047230) за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної ради (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 22530614) суму витрат зі сплати судового збору у розмірі 1 921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн 00 коп.

Стягнути на користь Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області (вул. Полтавська, 3, с. Зеленківка, Чутівський район, Полтавська область, 38042, код ЄДРПОУ 21047193) за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної ради (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 22530614) суму витрат зі сплати судового збору у розмірі 1 921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст судового рішення складений 02.09.2019.

Суддя Є.Б. Супрун