Постанова

від 09.09.2019 по справі 815/1951/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 вересня 2019 року

Київ

справа №815/1951/17

провадження №К/9901/34818/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Саприкіної І.В., Берназюка Я.О., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної екологічної інспекції в Одеській області до Селянського (фермерського) господарства Земляк про зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Левчук О.А. від 17 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лук`янчук О.В., Градовського Ю.М., Кравченка К.В. від 5 липня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року Державна екологічна інспекція в Одеській області звернулась до суду з позовом до Селянського (фермерського) господарства Земляк , у якому просила зобов`язати відповідача допустити державних інспекторів до проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано відсутністю правових підстав та повноважень у Державної екологічної інспекції в Одеській області на звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити до проведення перевірки у сфері природоохоронного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна екологічна інспекція в Одеській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 грудня 2016 року Державна екологічна інспекція в Одеській області направила Селянському (фермерському) господарству Земляк повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства № 3220/10, яке отримано відповідачем 28 грудня 2016 року.

02 березня 2017 року на підставі наказу Державної екологічної інспекції в Одеській області від 01 березня 2017 року № 112 співробітникам Державної екологічної інспекції в Одеській області видано направлення на проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Селянському (фермерському) господарству Земляк з 15 березня 2017 року по 28 березня 2017 року.

Згідно з наказом Державної екологічної інспекції в Одеській області від 01 березня 2017 року № 112, на підставі повідомлення від 21 грудня 2016 року №3220/10 та направлення від 02 березня 2017 року № 53 пр, посадовими особами Державної екологічної інспекції в Одеській області було здійснено вихід на перевірку Селянського (фермерського) господарства Земляк , за результатом якого складено акт відмови в проведенні перевірки.

Відповідно до змісту розділу пояснення керівника (уповноваженої особи) щодо відмови в проведенні перевірки вказаного акту, представник підприємства відмовив посадовим особам контролюючого органу в допуску до перевірки у зв`язку з тим, що підприємство має дохід від сільськогосподарської діяльності менше ніж 20 млн грн на рік, тому перевірка повинна проводитись на підставі дозволу Кабінету Міністрів України №71-VIII Про внесення змін до податкового Кодексу . Товариство не зверталось до інспекції щодо проведення перевірки.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної екологічної інспекції в Одеській області обґрунтована тим, що відповідачем безпідставно не допущено посадових осіб до проведення планової перевірки, оскільки ними дотриманні всі вимоги Закону України Про основні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності стосовно порядку організації заходів державного нагляду (контролю) перевірки щодо дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства.

7. Селянське (фермерське) господарство Земляк своїх доводів відносно касаційної скарги не висловило.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Згідно статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність, зокрема, уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

9. Згідно з частиною четвертою статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

10. Пунктами 2.2, 2.3, 3.2, 3.3, 4.10 чинного на час спірних правовідносин Порядку організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 року № 464 передбачено, що для здійснення перевірки керівником відповідно органу Держекоінспекції або його заступником видається наказ про проведення перевірки, який має містити: найменування суб`єкта господарювання, підстава перевірки та предмет перевірки; період, за який буде здійснюватись перевірка; визначення виконавців перевірки із залученням, у разі потреби, спеціалістів інших органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками).

На підставі наказу оформляється направлення на проведення перевірки (додаток 1), яке підписується керівником або заступником керівника органу Держекоінспекції (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Планова перевірка здійснюється відповідно до квартального плану діяльності органу Держекоінспекції і проводиться за наказом органу Держекоінспекції.

Орган Держекоінспекції не пізніше як за десять днів до початку проведення перевірки надсилає рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу Держекоінспекції, або вручає особисто посадовій особі суб`єкта господарювання під розписку повідомлення про проведення планової перевірки (додаток 2).

У повідомленні про проведення планової перевірки зазначається дата початку та закінчення перевірки, найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється перевірка, найменування органу Держекоінспекції

У разі, якщо державний інспектор не допускається до проведення перевірки, ним складається акт про відмову в проведенні перевірки. В цьому акті зазначаються посада, прізвище, ім`я, по батькові особи керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи, яку ознайомлено з актом та якій вручено акт під розписку, або робиться відмітка щодо відмови від ознайомлення з актом та його отримання. У разі, якщо керівник або уповноважена ним особа суб`єкта господарювання відмовляється від отримання акта про відмову особисто, такий акт із зазначенням в ньому реєстраційного номера передається через канцелярію суб`єкта господарювання або відправляється рекомендованим листом.

11. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

12. Пунктом 5 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи судами, встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

13. Частиною четвертою статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції на час розгляду справи судами, передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

14. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

15. За змістом статті 20-2 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

16. Частиною першою статті 68 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища передбачено, що порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

17. Пунктом 2 цієї статті встановлено, що відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть особи, винні, у тому числі у невиконанні розпоряджень органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища та вчиненні опору їх представникам.

18. Пунктами 3, 6 чинного на час спірних правовідносин Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011, передбачено, що основним завданням Державної екологічної інспекції України є, зокрема реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду; за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів і транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

19. Між тим, чинним законодавством не передбачено право Держекоінспекції на звернення до суду із позовом до підконтрольних об`єктів (суб`єктів господарювання) про зобов`язання допустити працівників до проведення перевірки.

20. Щодо посилань відповідача на заборону проведення перевірок встановлених нормами Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 №71-VIII колегія суддів зазначає наступне.

21. Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

22. Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері охорони навколишнього природного середовища.

23. Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України останній регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

24. Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті і41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

25. Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ стосується лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

26. Відтак, беручи до уваги, що завданням органів Державної екологічної інспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, колегія суддів приходить до висновку, що позивач не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України. Таким чином вказана заборона на проведення перевірок на спірні правовідносини не поширюється.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Одеській області залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Суддя І.В. Саприкіна

Суддя Я.О. Берназюк