Постанова

від 19.09.2019 по справі 369/6820/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 вересня 2019 року

Київ

справа №369/6820/16-а

адміністративне провадження №К/9901/13302/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючий - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року у складі колегії суддів: Аліменка В.О., безименної Н.В., Кучми А.Ю. у справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення міської ради, -

УСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (надалі по тексту - позивач) звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області (надалі по тексту - відповідач) № 1-01/ХІІІ7-13 від 16.06.2016 про скасування рішення Виконавчого комітету Вишневої міської ради №9/43 від 26.02.2015 Про надання ФОП ОСОБА_2 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .

Постановою Києво- Святошинського районного суду Київської області від 17 жовтня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 17 жовтня 2016 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ХІІІ7-13 від 16.06.2016 Про скасування рішення Виконавчого комітету Вишневої міської ради №9/43 від 26.02.2015 Про надання ФОП ОСОБА_2 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, повинні видаватися на окрему земельну ділянку, отже не могли бути видані на уже розділену земельну ділянку, так як утворилися дві земельні ділянки з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Крім того вказано, що у Рішенні Конституційного Суду України (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року вказано про те, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Відзиву на касаційну скаргу позивачем до суду не подано.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що позивач є власником магазину в АДРЕСА_1 згідно договору купівлі-продажу нежитлового приміщення від 04.04.2008. Крім того, позивач є власником земельної ділянки з кадастровим номером 3222410600:01:009:5029 по АДРЕСА_1 , та користувачем земельної ділянки з кадастровим номером 3222410600:01:009:5030 по АДРЕСА_1 .

У зв`язку з необхідністю проведення реконструкції будівлі, позивач звернувся до Виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області з заявою про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та надав необхідні документи.

Виконавчим комітетом Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області було прийнято рішення №9/43 від 26.02.2016 Про надання ФО-П ОСОБА_3 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для реконструкції громадської будівлі .

Отримавши містобудівні умови забудови земельної ділянки, 17 вересня 2015 року Позивачем була зареєстрована в Департаменті державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Декларація про початок виконання будівельних робіт за №КС 083152601668.

Після початку виконання робіт з реконструкції будівлі позивачеві стало відомо про прийняте Вишневою міською радою Києво-Святошинського району Київської області VII скликання на XIII сесії - рішення № 1-01/ХІІІ7-13 від 16.06.2016 про скасування рішення Виконавчого комітету Вишневої міської ради №9/43 від 26.02.2015 Про надання ФО-П ОСОБА_2 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погоджуючись з рішенням відповідача № 1-01/ХІІІ7-13 від 16 червня 2016 року, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність оскаржуваного рішення, оскільки попереднє рішення, було скасовано у відповідності до ч.9 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення носить індивідуальний характер і є актом ненормативного характеру, тому воно вичерпало свою дію коли позивач отримав дозвіл на початок будівельних робіт, шляхом складення декларації про початок виконання будівельних робіт.

Надаючи прававову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон №280/97-ВР) питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з частиною дев`ятою статті 59 цього Закону, рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Тобто, за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні №7-рп/2009, закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Вишнева міська рада Києво-Святошинського району має повноваження скасувати рішення виконавчого комітету, який створений при ній для здійснення виконавчих функцій, у разі невідповідності їх Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення вичерпало свою дію коли позивач отримав дозвіл на початок будівельних робіт, шляхом складення декларації про початок виконання будівельних робіт.

Проте, колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасним, оскільки в матеріалах справи відсутні докази того, що позивачем, як на час звернення до суду з позовом, так і на час розгляду апеляційним судом даної справи, на підставі рішення виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області №9/43 від 26.02.2016 завершено реконструкцію належного йому приміщення та введено його в експлуатацію, а тому відсутні підстави вважати, що на підставі вказаного рішення у ОСОБА_2 виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією її суб`єктивних прав, і вона заперечує проти їх зміни чи припинення.

Разом з тим, скасовуючи рішення рішення Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ХІІІ7-13 від 16.06.2016 Про скасування рішення Виконавчого комітету Вишневої міської ради №9/43 від 26.02.2015 Про надання ФОП ОСОБА_2 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 судом апеляційної інстанції не надано оцінки обставинам, з якими відповідач пов`язує винесення оспорюваного рішення, що призвело до неповного з`ясування обставнин справи у даній справі.

Колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи до Шостого апеляційного адміністративного суду для встановлення наведених вище обставин.

Керуючись ст.ст. 264, 343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді: Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук