Постанова

від 20.09.2019 по справі 620/1247/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/1247/19 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Парінова А.Б.,

суддів: Ключковича В.Ю.,

Лічевецького І.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Міжрічинське" до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправним та скасування припису, -

В С Т А Н О В И В :

До Чернігівського окружного адміністративного суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжрічинське" з позовом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області в якому просило суд:

- визнати протиправними та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 05.04.2019 №13/06.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що оскаржуваний припис не відображає суть порушення, його співвідношення з фактичними обставинами справи та вимогами діючого законодавства України.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, які суд визнав встановленими, а також порушення судом норм матеріального та процесуального права, що на думку апелянта призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане рішення суду та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує, зокрема тим, що в ході здійснення інспекцією заходів контролю за дотриманням природоохоронного законодавства на території Чернігівської області в межах регіонального ландшафтного парку місцевого значення "Міжрічинський" посадовими особами відповідача в законний спосіб встановлено порушення вимог природоохоронного законодавства та видано припис з метою усунення виявлених порушень.

Таким чином, відповідач вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2019 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.

Позивачем відзиву на апеляційну скаргу до суду не подано, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до рішення другої сесії двадцять четвертого скликання Чернігівської обласної ради від 20.06.2002 на території Козелецького району Чернігівської області створено ландшафтний парк "Міжрічинський", який відповідно до Положення про регіональний ландшафтний парк "Міжрічинський" є природоохоронною рекреаційною установою регіонального значення та входить до складу природно-заповідного фонду України.

Рішенням Чернігівської обласної ради № 15-17/VII від 04.04.2019 створено комунальний заклад "Регіональний ландшафтний парк "Міжрічинський" Чернігівської обласної ради.

05.04.2019 посадовими особами Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, згідно з наказами від 01.04.2019 № 266, 267 проведено рейдову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства на території Чернігівського та Козелецького районів в межах регіонального ландшафтного парку місцевого значення "Міжрічинський".

За результатами перевірки складено акт рейдової перевірки по контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства від 05.04.2019 №24/06, у якому зазначено, що в межах об`єкту природного заповідного фонду регіонального ландшафтного парку "Міжрічинський" на території Чернігівського та Козелецького районів Чернігівської області обстежено територію об`єкту природно-заповідного фонду на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства та стан дотримання користувачами мисливських угідь, які здійснюють свою господарську діяльність на території регіонального ландшафтного парку "Міжрічинський", рекомендацій по винесенню за межі природоохоронної установи мисливських веж та вольєрів, наданих ДЕІ у Чернігівській області під час позапланових заходів державного нагляду (контролю) (а.с. 73-74).

Вказаною перевіркою було встановлено, що на момент перевірки мисливські вежі та вольєри, виявлені під час позапланових перевірок, проведених протягом грудня 2018 - січня 2019, та рекомендовані користувачам мисливських угідь для винесення за межі природоохоронної установи, добровільно не демонтовано та не перенесено. Зокрема, на території мисливських угідь ТОВ "Міжрічинське", в господарській зоні РЛП "Міжрічинський" розміщено 6 мисливських (оглядових) веж на землях Державного підприємства "Чернігівський військовий лісгосп" (кв. 176, 250, 280, 312, 345, 389), що є порушенням статей 18, 21, 24 Закону України "Про природно-заповідний фонд" та не відповідає вимогам Положення "Про регіональний ландшафтний парк "Міжрічинський".

Враховуючи викладені в акті порушення, 05.04.2019 ДЕІ у Чернігівській області винесено позивачу припис, яким зобов`язано в строк до 15.04.2019 ТОВ "Міжрічинське" забезпечити демонтаж та винесення за межі РЛП "Міжрічинське" вежі оглядові в мисливських угіддях ТОВ "Міжрічинське", які знаходяться в кварталах 176, 250, 280, 312, 345, 389 Державного підприємства "Чернігівський військовий лісгосп".

Вважаючи вказаний припис незаконним ТОВ "Міжрічинське" звернулось до суду з за захистом своїх прав та інтересів з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги повністю, суд першої інстанції виходив з того, що такий захід державного нагляду (контролю) як "рейдова перевірка" не передбачений жодним чинним нормативно правовим актом, а тому проведення відповідної перевірки не ґрунтується на вимогах законодавства. Також, під час вирішення даного спору, судом було враховано, що відповідачем не доведено факту використання позивачем біотехнічних (оглядових) веж для полювання чи іншої діяльності, яка заборонена чинним законодавством, а встановлення таких веж не суперечить приписам статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та нормами вказаного Закону не передбачено жодних заборон щодо їх встановлення на території регіонального ландшафтного парку.

За наведених обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний припис не відповідає критеріям, визначеним ст. 2 КАС України, а представлені позивачем докази у своїй сукупності дають підстави вважати що припис є протиправним, прийнятим відповідачем необґрунтовано, що відповідно є підставою для задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Як вже зазначалось наказом від 01.04.2019 № 267 було призначено проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі збереження рослинного та тваринного світу, природно-заповідного фонду на території Чернігівської області. Водночас, як встановлено судом, вбачається зі змісту акта перевірки № 24/06 від 05.04.2019 та підтверджується відповідачем, фактично було проведено рейдову перевірку ТОВ "Міжрічинське".

При цьому, колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта відносно того, що оскільки законодавством врегульовано лише перевірки суб`єктів господарювання, то в ході рейдового заходу Інспекцією здійснювався державний нагляд (контроль) дотримання вимог природоохоронного законодавства на території, що обумовлена в наказі, а не окремих суб`єктів господарської діяльності, з огляду на наступне.

Як стверджує відповідач та вбачається зі змісту наказів № 267, 266 від 01.04.2019 на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства останні було прийнято на підставі, зокрема, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У свою чергу, колегія суддів зазначає, що порядок проведення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) визначено статтею 5 вказаного Закону.

Так, зокрема, згідно з ч. 1 ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Частина 4 ст. 5 вказаного Закону передбачає, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Крім того, згідно з ч. 1, 2 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Водночас, як було правильно встановлено судом першої інстанції та не спростовано апелянтом, ТОВ "Міжрічинське" відсутнє в плані перевірок на 2019 рік, при цьому наказ на проведення планової перевірки не містить найменування суб`єкта господарювання щодо якого буде здійснено цей плановий захід нагляду, а зважаючи на матеріали справи посвідчення на проведення заходу державного нагляду відповідачем не видавалось. Крім того, відсутні жодні підтвердження про направлення повідомлення суб`єкту господарювання щодо проведення планового заходу державного нагляду.

Таким чином наведені обставини свідчать про недотримання відповідачем вказаних вимог законодавства щодо проведення планових перевірок суб`єктів господарювання.

Разом з цим, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, що такий захід державного нагляду (контролю) як "рейдова перевірка" не передбачений жодним чинним нормативно правовим актом.

При цьому, колегія суддів зауважує, що відповідно до положень ч. 2 ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Частина 2 ст. 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, у цих нормах Основного Закону України втілено обмеження дискреційних повноважень органів державної влади, а саме: дозволено лише те, що передбачено законом. Аналогічна правова позиція була викладена Конституційним Судом у рішенні 26 червня 2008 року N 13-рп/2008.

При цьому, колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Європейського суду з прав людини державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (справа "Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010 року).

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач не мав законних підстав проводити що такий захід державного нагляду (контролю) як "рейдова перевірка", натомість, як вже зазначалось, порядку дотримання проведення планових перевірок державного нагляду (контролю) визначеному Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" останнім також не дотримано, що свідчить незаконність і прийнятих на підставі проведеної перевірки рішень контролюючого органу.

Щодо виявлених вказаною перевіркою порушень природоохоронного законодавства, про усунення яких зазначено відповідачем в оскаржуваному приписів від 05 квітня 2019 року, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до ч. 7 ст. 7 цього Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Як встановлено судом, акт перевірки № 24\06 від 05.04.2019 складено стосовно ТОВ "Міжрічинське", а також ще декількох суб`єктів господарювання. При цьому, вказаний акт не містить детального опису виявлених порушень з посиланням на норму законодавства, яку саме було порушено позивачем. Також, порушення вимог ч. 6 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", акт складено в одному примірнику, який було підписано лише посадовими особами відповідача.

В свою чергу, припис № 13\06 від 05.04.2019 не містить посилання на акт перевірки, яким зафіксовані порушення вимог природоохоронного законодавства.

Судом встановлено, що оскаржуваний припис було прийнято відповідачем відповідно до статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час планової рейдової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища. У графі "обґрунтування" вказаного припису контролюючим органом зазначається про порушення ТОВ Міжрічинське ст. 18, 21 та 24. Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначені Законом України Про природно-заповідний фонд України № 2456-ХІІ від 16.06.1992 р.

Згідно з приписами ст. 3 цього Закону до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

Статтею 8 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" встановлено, що збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом: встановлення заповідного режиму; організації систематичних спостережень за станом заповідних природних комплексів та об`єктів; проведення комплексних досліджень з метою розробки наукових основ їх збереження та ефективного використання; додержання вимог щодо охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, здійснення оцінки впливу на довкілля; запровадження економічних важелів стимулювання їх охорони; здійснення державного та громадського контролю за додержанням режиму їх охорони та використання; встановлення підвищеної відповідальності за порушення режиму їх охорони та використання, а також за знищення та пошкодження заповідних природних комплексів та об`єктів; проведення широкого міжнародного співробітництва у цій сфері; проведення інших заходів з метою збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Судом встановлено, що відповідно до Положення про регіональний ландшафтний парк "Міжрічинський", затвердженого начальником Держуправління екології та природних ресурсів в Чернігівській області 07.07.2004 на РЛП "Міжрічинський" покладається виконання наступних завдань:

- збереження цінних природних комплексів та об`єктів РЛП "Міжрічинський";

- відтворення біологічного різноманіття;

- проведення науково-дослідної роботи по вивчений природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання;

- охорона і раціональне використання державного мисливського фонду;

- створення умов для ефективного туризму, полювання, риболовлі, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об`єктів; проведення екологічної освітньо-виховної роботи.

Як зазначає позивач та не спростовано апелянтом в 2013 році задля виконання покладених на парк завдань та враховуючи фактичні потреби парку, було прийнято рішення про встановлення в парку цілого комплексу біотехнічних споруд (годівниць, солониць, кормосховищ, біотехнічних (оглядових) веж, тощо).

Так, 25.09.2013 РЛП "Міжрічинський" погодило ТОВ "Міжрічинське" розташування біотехнічних споруд, що розташовані на території господарської зони РЛП "Міжрічинський", за умови, що ТОВ "Міжрічинське" при використанні указаних біотехнічних споруд забезпечить дотримання усіх норм чинного природоохоронного законодавства, а зокрема дотримання режиму охорони об`єкту природно-заповідного фонду України - РЛП Міжрічинський .

Крім того, листом від 13.12.2013 № 29 року РЛП "Міжрічинський" надано ТОВ "Міжрічинське" погодження на розташування відтворювальної ділянки у заповідних межах за умови, що ТОВ "Міжрічинське", в межах вказаних ділянок здійснить комплекс біотехнічних та інших заходів спрямованих на охорону та відтворення

У свою чергу, колегія суддів зазначає, що ст. 18 вказаного Закону встановлюється структура території та особливості управління біосферними заповідниками, в той час як спірні правовідносини стосуються території регіонального ландшафтного парку, що в Законі України "Про природно-заповідний фонд України" визначає Глава 4, а тому посилання відповідача у приписі на ст.18 Закону є необґрунтованим.

Разом з цим, відповідно до вимог ст. 24 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" на території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.

Згідно з вимогами ст. 21 цього Закону на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням:

заповідна зона - призначена для охорони та відновлення найбільш цінних природних комплексів, режим якої визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників;

зона регульованої рекреації - в її межах проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам`ятних місць; у цій зоні дозволяється влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок; тут забороняються рубки лісу головного користування, промислове рибальство, мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони;

зона стаціонарної рекреації - призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об`єктів обслуговування відвідувачів парку; тут забороняється будь-яка господарська діяльність, що не пов`язана з цільовим призначенням цієї функціональної зони або може шкідливо вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони і зони регульованої рекреації;

господарська зона - у її межах проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

На території зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони забороняється будь-яка діяльність, яка призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження рекреаційної цінності території національного природного парку.

Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Отже, з аналізу наведених норм законодавства вбачається, що зазначені відповідачем у приписі норми регламентують функціональне зонування регіональних ландшафтних парків та не містять будь-яких приписів відносно біотехнічних споруд, а також заборони їх розміщення на території парків.

У свою чергу, колегія суддів зазначає, що відповідні доводи апелянта, на підтвердження правомірності визначених у приписі порушень вимог природоохоронного законодавства, ґрунтуються виключно на довільному тлумаченні норм законодавства та не містять посилань на порушення позивачем конкретних норм Закону.

Разом з цим, судова колегія також враховує, що відповідачем жодними чином не доведено, що оглядові вежі є саме мисливськими та використовуються задля мисливських цілей, а посилання на те, що оглядові вежі нічим не відрізняються на вигляд від мисливських, а тому їх слід вважати саме мисливськими є припущенням та не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Водночас, апелянтом не наведено жодних обґрунтованих доводів та не надано жодних належних та допустимих доказів які б свідчили про правомірність прийнятого ним рішення у межах спірних правовідносинах.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний припис відповідача, не відповідає критеріям, визначеним ст. 2 КАС України, а представлені позивачем докази у своїй сукупності дають підстави вважати що припис є протиправним, прийнятим відповідачем необґрунтовано, що є підставою для задоволення позовних вимог в повному обсязі.

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповністю досліджено обставини справи або неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального права.

Положеннями ст. 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на зазначене, та враховуючи, що колегією суддів не встановлено порушень судом першої інстанції під час вирішення даної справи, які відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для його скасування, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді В.Ю. Ключкович

І.О. Лічевецький