Постанова

від 24.09.2019 по справі 540/1406/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 вересня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/1406/19

Головуючий в 1 інстанції: Войтович І.І. Дата і місце ухвалення: 15.07.2019р., м. Херсон Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого - Ступакової І.Г.

суддів - Бітова А.І.

- Лук`янчук О.В.

при секретарі - Рябоконь Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника прокурора Херсонської області на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року по справі за адміністративним позовом керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області до Білокриницького дошкільного навчального закладу Теремок , Білокриницької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

В липні 2019 року керівник Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Білокриницького дошкільного навчального закладу Теремок , Білокриницької селищної ради, в якому просив суд:

- визнати незаконною бездіяльність відповідачів, що виразились у невжитті заходів щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою під будівлею та спорудами Білокриницького дошкільного навчального закладу ІНФОРМАЦІЯ_1 , розташованого за адресою: вул АДРЕСА_1 58, смт. Біла Криниця, Великоолександрівського району Херсонської області, загальною площею 0,7000 га та його державної реєстрації;

- зобов`язати Білокриницький дошкільний навчальний заклад Теремок та Білокриницьку селищну раду Великоолександрівського району Херсонської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлею та спорудами Білокриницького дошкільного навчального закладу ІНФОРМАЦІЯ_1 , розташованого за адресою: вул. АДРЕСА_1 , 58, смт. Біла Криниця, Великоолександрівського району Херсонської області, загальною площею 0,7000 га відповідно до законодавства.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року позовну заяву повернено позивачу на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою, заступник прокурора Херсонської області подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу від 15.07.2019р. та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що в оскаржуваній ухвалі суд першої інстанції необґрунтовано зазначив, що у позовній заяві вказано про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах. У поданому позові прокурором, виходячи з положень ст.ст. 187, 188 Земельного кодексу України, ст.5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , зазначено, що здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності покладено на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Таким органом є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру і її територіальні органи. Однак, Держгеокадастр та його органи не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами, що стосуються оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки.

Також, апелянт посилається на те, що поняття інтереси держави охоплює широке коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. У спірних правовідносинах неправомірною бездіяльністю Білокриницького дошкільного навчального закладу Теремок та Білокриницької селищної ради порушено інтереси держави шляхом невиконання встановленого законом порядку щодо використання земельної ділянки, що суперечить принципам регулювання земельних відносин в Україні, які закріплені в ст.14 Конституції України та ст.5 Земельного кодексу України. Порушення вимог чинного законодавства, яким врегульовано порядок передачі земельних ділянок закладам освіти та їх використання відповідно до закону, становить загрозу для встановленого порядку використання землі, як національного багатства, а також реалізації державної політики у сфері забезпечення діяльності закладів освіти. Відсутність належного оформлення земельної ділянки навчального закладу унеможливлює ведення податкового обліку земельних ділянок, як потенційної бази оподаткування.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та учасників справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, в поданому позові керівник Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області зазначив, що адміністративний позов пред`явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів у відповідності до ст.53 КАС України.

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Повертаючи поданий керівником Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області позов на підставі вказаної норми суд першої інстанції виходив з того, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На противагу вказаному, за висновками суду першої інстанції, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду. А відтак, враховуючи, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п`ятої статті 53 КАС України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутність зазначення порушеного державного інтересу, а не удаваного, на захист якого звернувся прокурор, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви у відповідності до ст.169 КАС України.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України Про прокуратуру .

Відповідно до ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Як вбачається зі змісту поданого позову, керівник Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посиланням на те, що невжиття Білокриницькою селищною радою, в порушення вимог Законів України Про освіту , Про дошкільну освіту та Земельного кодексу України, заходів, спрямованих на оформлення права на земельну ділянку, на якій знаходиться Білокриницький дошкільний навчальний заклад Теремок , створює передумови для неправомірного розпорядження відповідною земельною ділянкою, формує ризики для нормального функціонування закладу та освітнього процесу, може призвести до негативних наслідків у вигляді нецільового використання вказаної земельної ділянки, а отже, порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів.

Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням поняття інтересів держави , у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист інтересів держави .

Разом з тим, представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України Про прокуратуру .

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

В обґрунтування поданого позову прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за додержанням органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є Держгеокадастр, проте його посадові особи не наділені повноваженнями звертатися до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв`язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави прокурор як позивач.

Статтею 84 ЗК України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами 1-2 статті 83 ЗК України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частин 1 та 4 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно абзацу 4 статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. №155, Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за додержанням органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме:

1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Як вбачається із матеріалів справи, зокрема, з листа Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області від 14.03.2019р. №10-21-0.22-77/106-16, земельна ділянка під будівлею та спорудами Білокриницького дошкільного навчального закладу ІНФОРМАЦІЯ_1 , розташованого за адресою: вул. Каховська, 58, смт. Біла Криниця, Великоолександрівського району Херсонської області, загальною площею 0,7000 га, є комунальною власністю, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти.

Тобто, спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу. А відтак, Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Аналогічний правовий висновок у подібних спірних правовідносинах викладено Верховним Судом у постанові від 05.02.2019р. по справі №910/7813/18.

В даному випадку, керівник Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області просить вжити заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунального закладу, утвореного органом місцевого самоврядування, тобто, фактично захищає інтереси держави.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що керівник Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом; позивачем доведено необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, а також обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України Про прокуратуру .

Згідно ст.320 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції у випадку неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідності висновків суду обставинам справи; неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Розглянувши доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції від 15.07.2019р. - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 310, 312, 315, 320, 321, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія судів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу заступника прокурора Херсонської області задовольнити.

Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року скасувати.

Справу №540/1406/19 за позовом керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області до Білокриницького дошкільного навчального закладу Теремок , Білокриницької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до Херсонського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 25 вересня 2019 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук