Постанова

від 30.09.2019 по справі 813/3327/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/8862/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Запотічного І.І.,

суддів - Глушка І.В., Матковської З.М.,

при секретарі судового засідання - Дроздовській Ю.А.,

розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року (головуючий суддя Гулкевич І.З., судді Гавдик З.В., Карп'як О.О., постановлена в м. Львові о 12:55 год., повне судове рішення складене 31.07.2019 року) про закриття провадження у справі 813/3327/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Радехівської районної ради Львівської області, Відділу освіти Радехівської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Радехівської районної ради Львівської області (далі - Радехівська районна рада, відповідач 1), Відділу освіти Радехівської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Відділ освіти, відповідач 2), в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення ХІХ сесії VII скликання Радехівської районної ради Львівської області від 22.05.2018 року № 289 Про оптимізацію мережі закладів загальної середньої освіти в частині припинення діяльності шляхом ліквідації загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області; визнати бездіяльність Радехівської районної ради протиправною та зобов'язати приймати рішення про ліквідацію загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області після проведення консультацій з громадськістю відповідно до ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , ч. 3 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року закрито провадження у справі.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, її оскаржила позивач з підстав неповного з'ясування обставини, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує, зокрема, що відповідачі у спірних правовідносинах виступають як суб'єкти владних повноважень, які реалізовують свої управлінські функції в галузі освіти, передбачені законодавством, а тому даний спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративного суду.

Просить ухвалу скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідач 1 у відзиві на апеляційну скаргу вважає ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою, просить залишити її без змін.

Позивач та її представник в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги з підстав, викладених у ній, просили апеляційну скаргу задовольнити.

Представник відповідача 2 в судовому засіданні заперечив вимоги апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні.

Відповідач 1, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, не забезпечив явки повноважного представника в судове засідання, що відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи без його участі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, представника відповідача 2, обговоривши доводи апеляційної скарги і відзиву на неї, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Проаналізувавши зміст наведених вище норм КАС України, колегія суддів вважає, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, обов`язковою ознакою якого є участь суб`єкта владних повноважень, однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для віднесення спору до категорії публічно-правових та, відповідно, до справ адміністративної юрисдикції.

Тому для визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі тощо. При цьому, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (характер) спірних правовідносин.

Водночас, приватноправові відносини відрізняються від публічно-правових наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Так, спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно з ч. 1 ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Юрисдикція цивільних справ визначена ст. 19 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

У справі, що розглядається, ОСОБА_1 оскаржує рішення та дії (бездіяльність) Радехівської районної ради щодо припинення діяльності шляхом ліквідації загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області.

Закиваючи провадження у справі, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржене рішення Радехівської районної ради від 22.05.2018 року № 289 в частині припинення діяльності шляхом ліквідації загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні КАС України, спрямованим на регулювання публічних відносин, а є рішенням власника (засновника), яким такий останній встановив порядок ліквідації школи.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції помилковим, зважаючи на наступне.

Відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 60 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, серед іншого, заклади освіти.

Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 року № 7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Радехівська районна рада є засновником загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області, яка має статус комунального загальноосвітнього навчального закладу, що підтверджується інформацією з ЄДРПОУ і не заперечується сторонами.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України Про загальну середню освіту рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

Засновником закладу загальної середньої освіти може бути, зокрема, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов'язків засновника.

Статтею 35 Закону України Про загальну середню освіту передбачено, що управління системою загальної середньої освіти здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

Повноваження цих органів у вказаній сфері визначено ч. 3 ст. 37 Закону України Про загальну середню освіту передбачено, до числа яких належить виконання функцій засновника закладів загальної середньої освіти на відповідній території.

Відповідно до п. п. 3, 4 Положення про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 року № 778 (яке було чинним на час прийняття оскарженого рішення відповідача 1), загальноосвітній навчальний заклад у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України Про освіту , Про загальну середню освіту , іншими законодавчими актами України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, Кабінету Міністрів України, наказами МОН, інших центральних органів виконавчої влади, рішеннями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, цим Положенням та Статутом такого закладу. Заклад може бути заснований на державній, комунальній чи приватній формі власності.

Згідно з п. 8 Положення про загальноосвітній навчальний заклад створення, реорганізація та ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів здійснюється відповідно до Закону України Про загальну середню освіту у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Проаналізувавши зміст наведених вище норм законодавства в їх сукупності та системному зв'язку, колегія суддів дійшла висновку, що Радехівська районна рада у спірному випадку, а саме вчиняючи певні дії та приймаючи рішення щодо припинення діяльності шляхом ліквідації загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче Радехівської районної ради Львівської області, здійснювала саме владні управлінські функції в галузі освіти, визначені законодавством для органів місцевого самоврядування, зокрема, щодо управління закладами освіти, тобто діяла як суб'єкт владних повноважень в розумінні КАС України.

Посилання суду першої інстанції на ту обставину, що Радехівська районна рада у спірному випадку реалізувала свої повноваження засновника загальноосвітньої школи 1 ступеня с. Завидче, на переконання колегії суддів, не свідчить про відсутність в оскаржених рішенні та діях (бездіяльності) відповідача 1 владних управлінських функцій, оскільки повноваження, зокрема, щодо створення та ліквідації закладів освіти також належать до владних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері реалізації державної політики в галузі освіти.

Зокрема, ч. 1 ст. 13 Закону України Про освіту передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Також колегія суддів вважає безпідставним посилання суду першої інстанції на норми ст. ст. 55, 65 Господарського кодексу України, якими визначено поняття господарської організації та способи управління підприємством, оскільки загальноосвітня школа є навчальним закладом а не є господарською організацією, а тому норми даного кодексу на правовідносини щодо її створення та/чи ліквідації не поширюються.

Безпідставним є також посилання суду першої інстанції в даному випадку на норми ст. 26 Закону України Про загальну середню освіту та п. 93 Положення про загальноосвітній навчальний заклад, якими передбачено, якими визначено порядок та суб'єктів призначення керівника загальноосвітньої школи, оскільки оскаржені рішення та дії (бездіяльність) Радехівської ради стосуються ліквідації школи, а не питань, пов'язаних з діяльністю її керівника (директора).

Щодо висновку суду першої інстанції про те, що оскаржене рішення відповідача 1 від 22.05.2018 року № 289 не є нормативно-правовим актом в розумінні п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України, а актом індивідуальної дії, оскільки регулює правовідносини між конкретними суб'єктами, ним визначено окрему процедуру проведення ліквідації юридичної особи, тобто оскаржуване рішення має разовий характер, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання, колегія суддів зазначає таке.

Проаналізувавши зміст зазначено рішення відповідача 1, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що воно є саме індивідуальним актом в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, згідно з яким індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Проте, на думку колегії суддів, вказана обставина не виключає можливості розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідно до положень п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 5 КАС України особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду з позовом про скарження як нормативно-правового акта суб'єкта владних повноважень, так і індивідуального акта чи окремих його положень.

Також згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Крім того, колегія суддів вважає помилковим посилання суду першої інстанції на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду України від 23 червня 2015 року та від 20 квітня 2016 року у справах № 21-588а 15 і № 21-3537а 15 відповідно, оскільки вони ухвалені у інших правовідносинах та за інших фактичних обставин, ніж у справі, що розглядається.

Враховуючи наведені вище обставин та норми законодавства, колегія суддів вважає помилковим і необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що даний спір не є публічно-правовим та має вирішуватися судами в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до ст. 321 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року, якою закрито провадження у справі, слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 у справі 813/3327/18 скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_2 судді ОСОБА_3 ОСОБА_4 Повне судове рішення складено 04.10.2019р.