Постанова

від 10.10.2019 по справі 140/2751/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2019 рокуЛьвів№ 857/8876/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Ільчишин Н.В.,

секретаря судового засідання Цар М.М.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Пустомитівської сільської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Костюкевич С.Ф.), ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження в м.Луцьку 11 червня 2019 року у справі № 140/2751/18 за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Пустомитівської сільської ради про застосування заходів реагування,

В С Т А Н О В И В:

26.12.2018 Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - Управління) звернулось в суд з позовом до Пустомитівської сільської ради (далі - Ради), просило застосувати заходи реагування щодо державного нагляду у вигляді повного зупинення експлуатації клубу за адресою: Волинська область, Горохівський район, село Уманці, вулиця Східна, 15 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що 04.06.2019 від відповідача надійшов лист в якому вказано, що з позовними вимогами Управління згідні, повідомлено, що вжито відповідні заходи по усуненню виявлених в ході перевірки порушень. На думку суду першої інстанції, експлуатація проводів і кабелів електромережі з`єднання, відгалуження та окінцювання жил яких виконані в скрутку, використання тимчасових електромереж, унеможливлює застосування освітлювальної та силової електромережі для безаварійної роботи або роботи в режимі короткого замкнення, що в подальшому призводить до виникнення пожежі та впливу небезпечних факторів - продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. Суд першої інстанції наголошував, що відповідачем не надано належних доказів, які б вказували та підтверджували на усунення всіх порушень, що виявлені позивачем під час планової перевірки. Зважаючи на те, що відповідачем не усунуті порушення вимог пожежної безпеки в будівлі клубу, де перебуватимуть люди, суд першої інстанції вважав недопустимою експлуатацію такої будівлі до повного усунення виявлених перевіркою порушень.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Пустомитівська сільська рада подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що виявлені порушення щодо вимог пожежної безпеки пов`язані насамперед із внесенням змін до нормативно-правових актів, які регулюють норми та правила забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання. Скаржник вказує, що має незначні надходження до бюджету, є дотаційним та потребує фінансової підтримки з боку держави. Зазначає, що до часу винесення рішення судом першої інстанції було вжито відповідні заходи до усунення основної частини виявлених порушень і відповідач продовжує такі усувати, виняток становлять лиш ті порушення, які потребують значного фінансування.

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області подало відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що відповідач визнав позовні вимоги у листі від 04.06.2019, жодного підтверджуючого документу щодо усунення основної частини порушень не надав. Зазначає, що відповідач надав лише договори на проектування та встановлення блискавкозахисту, однак не надав документів, які б підтверджували оплату.

Відповідач явку повноважного представника в судове засідання не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи. Від позивача надійшло клопотання про розгляд справи без участі представника.

Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Відповідно до статті 230 КАС України секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, з 14 грудня 2018 року по 17 грудня 2018 року, головним інспектором Горохівського РВ У ДСНС України у Волинській області відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Плану заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки на території Горохівського району стосовно об`єктів (будівель, приміщень, споруд, території тощо), що перебувають у власності, володінні, користуванні центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів, органів місцевого самоврядування та непідприємницьких товариств і установ, на IV квартал 2018 року та Наказу Горохівського районного відділу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області від 21.11.2018 № 10, здійснено планову перевірку будівлі та приміщень клубу Пустомитівської сільської ради, що розташований в Горохівському районі, с. Уманці, вул. Східна, 15, щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

За результатами проведеної планової перевірки складено акт №139 від 17.12.2018 відповідно до якого перевіркою виявлені наступні порушення :

територія та приміщення клубу не забезпечена знаками безпеки відповідно до ДСТУ ІSО 6309:2007 Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір ;

посадова особа клубу не пройшла навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки;

не оброблено дерев`яні елементи горищних покриттів клубу засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;

з`єднання жил проводів і кабелів електромережі в приміщеннях клубу здійснюється методом скручування ;

в приміщеннях клубу використовується тимчасова електромережа;

в приміщеннях клубу не проведено замір опору ізоляції освітлювальної електромережі;

на будівлі клубу не відремонтовано систему захисту від прямих попадань блискавки та вторинних проявів;

приміщення клубу не обладнані системою протипожежного захисту;

не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників.

Оскільки ряд недоліків, зазначених у акті №139 від 17.12.2018, пропонується до виконання не перший рік, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області дійшло висновку, що з боку відповідача з моменту проведення перевірки ще у 2016 році не здійснено жодних заходів по усуненню виявлених порушень, кількість порушень збільшилась, що вказує на погіршення стану пожежної безпеки, а тому Управління звернулось до суду з позовом про вжиття заходу реагування шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію клубу за адресою: Волинська область, Горохівський район, село Уманці, вулиця Східна, 15 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Відповідно до статті 64 Кодексу цивільного захисту України Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно з Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з положеннями статті 4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Частиною 6 статті 7 Закону № 877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 затверджено Правила пожежної безпеки в Україні, які є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Вказані Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Правил діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів.

Як вбачається з матеріалів справи Рада порядок призначення та проведення перевірки, а також зафіксовані в акті №139 від 17.12.2018 порушення пожежної безпеки не оскаржувала, заперечення на вказаний акт не подавала. У листі від 31.05.2019 №72/а, скерованого відповідачем у суд першої інстанції, зазначено, що з позовними вимогами Управління ДСНС України у Волинській області Пустомитівська сільська рада згідна.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки віднесено звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Відповідно до частини 5 статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Таким чином, застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Застосування таких заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей на період до повного усунення порушень вимог законодавства.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель, об`єктів, споруд до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, а тому необхідність вжиття таких заходів слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. При цьому, підстави для застосування заходів реагування мають бути підтверджені та існувати на день винесення судового рішення.

Не заперечуючи наявність порушень, зафіксованих актом №139 від 17.12.2018, скаржник апеляційну скаргу аргументує тим, що частина із виявлених порушень усунута, а саме: територія та приміщення клубу забезпечено відповідними знаками безпеки; приміщення клубу обладнано вогнегасниками, які пройшли технічне обслуговування; проведено профілактичні огляди електромережі в приміщенні клубу (з`єднання жил проводів і кабелів шляхом опресування, демонтаж тимчасової електромережі); проведено замір опору ізоляції освітлювальної електромережі; подано заяву на проведення навчання з питань пожежної безпеки. Інші порушення не усунуті у зв`язку з не виділенням коштів.

Однак, суд апеляційної інстанції зауважує, що згідно з частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

В свою чергу скаржник жодних доказів на підтвердження проведених робіт по усуненню порушень, зафіксованих актом №139 від 17.12.2018, до матеріалів справи не долучив, судом першої та апеляційної інстанції такі не встановлено.

Щодо долученя до матеріалів справи договору №77 про надання послуг по виготовленню проектної документації від 02.07.2019, укладеного між Волинським обласним спеціалізованим ремонтно-будівельним підприємством протипожежних робіт (Виконавець) та Радою (Замовник) щодо проектування пристроїв блискавкозахисту на об`єкті: клуб в с.Уманці Горохівського району, договору підряду №78 від 02.07.2019, укладено між Волинським обласним спеціалізованим ремонтно-будівельним підприємством протипожежних робіт (Підрядник) та Радою (Замовник), щодо встановлення блискавкозахисту на об`єкті: клуб в с.Уманці Горохівського району, та договору підряду №78 від 02.07.2019, то суд апеляційної інстанції звертає увагу, що скаржником не надано доказів оплати та виконання вказаних договорів, а тому такі не можуть бути самодостатньою підставою для висновку про ремонт скаржником системи захисту від прямих попадань блискавки та вторинних проявів.

До того ж, вказані договори укладені після прийняття рішення судом першої інстанції.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

З огляду на зазначене, виходячи з системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, закріплених статтею 2 КАС України принципу пропорційності та вимоги дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване застосування заходу реагування, беручи до уваги докази, наявні у матеріалах справи у їх сукупності, враховуючи те, що виявлені під час проведення планової перевірки та зафіксовані в акті перевірки №139 від 17.12.2018 порушення вимог чинних нормативно-правових актів з пожежної та техногенної безпеки знайшли своє підтвердження під час судового розгляду справи, скаржник щодо таких не заперечує, доказів на підтвердження усунення виявлених порушень скаржником не подано, а тому суд апеляційної інстанції вважає вірним висновок суду першої інстанції щодо обґрунтованості звернення контролюючого органу про застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду - на період до усунення вказаних порушень.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що застосування заходу реагування не є юридичною відповідальністю, а необхідним оперативним та превентивним заходом, мета якого усунути існування загрози життю та здоров`ю людей.

В свою чергу, скаржник не позбавлений права відновити експлуатацію клубу за адресою: Волинська область, Горохівський район, село Уманці, вулиця Східна, 15, після повідомлення позивача, як органу державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви правомірності звернення позивача до суду про застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Пустомитівської сільської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі №140/2751/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді М. А. Пліш Н. В. Ільчишин Повне судове рішення складено 18.10.2019