Постанова

від 22.10.2019 по справі 420/3907/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/3907/19

Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.

Дата і місце ухвалення: 03.09.2019р., м.Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді : Бойка А.В.,

суддів: Федусика А.Г.,

Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність,

ВСТАНОВИВ:

В липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив суд:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області у ненаданні адміністративної послуги по заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 , учаснику АТО від 22.04.2019 року відповідно до п. 5 статті 10 Закону України «Про адміністративні послуги»;

- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, викладену у листі від 27.05.2019 року № Д-5181/0-3194/0/37-19р.;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 1,5797 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (згідно графічного додатку).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, викладену у листі від 27.05.2019 року №Д-5181/0-3194/0/37-19.

Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області у ненаданні адміністративної послуги по заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 , учаснику АТО від 22.04.2019 року відповідно до п. 5 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги».

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 22.04.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства з урахуванням висновків суду.

В задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині позовних вимог, в задоволенні яких відмовлено, 12.09.2019 року ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, обґрунтовану посиланням на не повне з`ясування судом обставин справи, порушення судом норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В своїй апеляційній скарзі апелянт зазначає, що судом першої інстанції здійснено помилкове тлумачення поняття «дискреційні повноваження» та не враховано, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, то у відповідного органу існує лише єдиний варіант поведінки надати дозвіл.

Також, апелянт посилається на те, що частина 2 статті 9 КАС України допускає можливість виходу за межі позовних вимог лише для ефективного захисту прав. У даному випадку суд першої інстанції, вийшовши за межі заявлених позовних вимог, лише погіршив становище позивача, який не просив зобов`язати відповідача повторно розглянути його заяву.

У зв`язку з викладеним, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2019 року в частині відмови в задоволенні вимог щодо зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 1,5797 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (згідно графічного додатку), та прийняття в цій частині нового судового рішення про задоволення позову.

Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст.311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 брав участь в антитерористичній операції та має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни-учасників бойових дій, що підтверджується довідкою військової частини-польова пошта НОМЕР_1 від 12.12.2016р. №1219 та посвідченням серії НОМЕР_2 від 13.01.2017р.

22.04.2019 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для подальшої передачі у власність в межах норм безкоштовної приватизації громадянином України орієнтовною площею 1,5797 га для ведення особистого селянського господарства на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення. Зазначив, що земельна ділянка має кадастровий номер 5123755800:01:002:3592. Прийнятий наказ за результатом розгляду заяви просив направити на його адресу.

До заяви позивачем додано: копії паспорту громадянина України та ідентифікаційного коду; копію довідки про безпосередню участь в АТО; копію посвідчення учасника АТО; згоду на збір та обробку персональних даних; графічний додаток з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки; інформацію з ДЗК.

Вказана заява надійшла до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області 02.03.2019 року, що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення.

За результатами розгляду вказаної заяви ОСОБА_1 листом від 27.05.2019 року №Д-5181/0-3195/0/37-19 Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відмова мотивована тим, що на виконання доручень Уряду України, відповідачем здійснюються заходи щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, в тому числі і земельної ділянки, яку бажає отримати у власність позивач

Вважаючи протиправною відмову, зазначену в листі ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 27.05.2019 року №Д-5181/0-3195/0/37-19, щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позов ОСОБА_1 , визнав обґрунтованими доводи позивача, що відмова Головне управління Держгеокадастру в Одеській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, яка викладена у листі від 27.05.2019 року №Д-5181/0-3195/0/37-19, є необґрунтованою та протиправною. При цьому, враховуючи, що відповідачем не розглянуто подані позивачем документи та не прийнято за результатами такого розгляду відповідного рішення організаційно-розпорядчого характеру, суд першої інстанції дійшов висновку, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 22.04.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

ОСОБА_1 не погоджується з обраним судом першої інстанції способом захисту порушених його прав, вважає, що єдиним належним способом захисту його прав у спірних правовідносинах буде прийняття рішення про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 1,5797 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, у зв`язку з чим подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції від 03.09.2019 року у відповідній частині.

На підставі ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає правильність висновків суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Вирішуючи дану справу колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання, зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 пунктом 8 якого передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

З вказаного слідує, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області.

Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що посилання відповідача в листі від 27.05.2019 року №Д-5181/0-3195/0/37-19 на доручення Кабінету Міністрів України та здійснення Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області заходів щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, як на підставу для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, є необґрунтованими та не передбачено приписами ЗК України.

Слід зазначити, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Надання такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

З матеріалів справи вбачається, що Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області не розглянуто подані ОСОБА_1 документи, не перевірено їх достатність та відповідність вимогам ст.118 Земельного кодексу України та не прийнято жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду відповідного клопотання, обґрунтованого посиланням на положення ст.118 ЗК України.

В контексті вказаного, колегія суддів доходить висновку, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо розгляду поданого позивачем клопотання, а тому, за таких обставин, вирішення питання про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 1,5797 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (згідно графічного додатку), є передчасним.

Колегія суддів вважає обґрунтованими твердження апелянта про те, що у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Як зазначалось вище, частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

Проте, у спірних правовідносинах Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не розглянуло заяву позивача у встановленому порядку. Оскільки відповідачем при розгляді клопотання позивача не надана його оцінка на предмет відповідності вимогам ст. 118 ЗК України, тому вказане клопотання підлягає розгляду повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб`єктом владних повноважень з цього питання.

Верховний Суд у постанові від 10.10.2019 року по справі №814/1959/17 висловив правову позицію, що зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.

Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

З урахуванням викладеного, Суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Аналогічну правову позицію висловлено Верховним Судом у постанові від 17.10.2019 року по справі № 813/1950/16, яку, у відповідності до ч.5 ст.242 КАС України, колегія суддів враховує при вирішенні даного спору.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки суду першої інстанції, що у цій справі з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з урахуванням висновків суду.

Прийняття такого рішення узгоджується з положеннями частини четвертої статті 245 КАС України.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 висновків суду першої інстанції у відповідній частині не спростовують, а тому підстав для її задоволення колегія суддів не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, в касаційному порядку оскарженню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2019 року без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, не підлягає.

Повний текст судового рішення виготовлено та підписано 23.10.2019 року.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: А.Г. Федусик

Суддя:О.А. Шевчук