Постанова

від 24.10.2019 по справі 240/689/19

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/689/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Єфіменко О.В.

Суддя-доповідач - Франовська К.С.

24 жовтня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Совгири Д. І. Кузьменко Л.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Ременяк С.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Магма-Пласт ЛТД" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу,

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2019 року Державна служба геології та надр України звернулась в суд з позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5076 від 22.12.2009 наданого Товариству з обмеженою відповідальністю Магма-Пласт ЛТД . Позов мотивований тим, що надрокористувач не провів повторну державну експертизу та оцінку корисних копалин Губенківського-4 родовища у встановлені законом строки, чим порушив взяті на себе Угодою про умови користування надрами від 31.01.2014 року зобов`язання.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року у позові Державній службі геології та надр України відмовлено.

Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи. За змістом, апеляційна скарга відтворює позовну заяву, заявник переконує суд апеляційної інстанції у тому, що відповідач порушив умови надрокористування, не провів повторної геолого-економічної оцінки запасів Губенківського-4 родовища габро у Хорошівському районі Житомирської області, що стало причиною зупинення дії спеціального дозволу №5076.

Звертає увагу суду апеляційної інстанції на те, що правомірними є дії позивача, як уповноваженого органу держави, який здійснює права власності від імені українського народу щодо проведення повторної експертизи запасів корисних копалин з метою об`єктивної оцінки мінерально-сировинної бази, забезпечення достовірності оцінених запасів корисних копалин відповідності їх якісних показників запланованим напрямам використання; створення умов для найповнішого, економічно раціонального й комплексного використання запасів родовищ корисних копалин з дотриманням вимог щодо охорони надр та навколишнього природного середовища тобто в межах здійснення права власності та з урахуванням необхідності періодичного аналізу результатів кожної стадії геологічного та техніко-економічного вивчення ресурсів корисних копалин ділянки надр (п. 2 Класифікації), тобто здійснення обліку та визначення ефективності використання корисних копалин в інтересах суспільства.

Відповідач у відзиві проти доводів апеляційної скарги заперечує, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що 22.12.2009 ТОВ Магма-Пласт ЛТД надано спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний номер 5076, з метою видобування незміненого габро, придатного для видобування блоків та виготовлення облицювальної продукції (встановлений вихід блоків - 26,9%). Видобування порушеного вивітрюванням габро, придатного для виробництва щебеню. Відсів подрібнення із щебеню, придатний для дорожнього будівництва, благоустрою, рекультивації та планування територій, строком дії дозволу 20 років .

23 грудня 2015 року Державною службою геології та надр України видано наказ №438 "Щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин".

На виконання наказу №438 Державною комісією України по запасах корисних копалин складено перелік родовищ, по яких термін затвердження запасів перевищує 5 років.

До переліку був включений і відповідач, ТОВ "Магма-Пласт ЛТД".

Наказом Державної служби геології та надр України наказом №287 від 01.09.2016 встановлені терміни для усунення порушень п.25 Положення №865 надрокористувачами, які не провели повторну державку оцінку запасів корисних копалин, зокрема відповідачу надано 30 календарних днів для усунення вказаного порушення , в т.ч. в переліку значиться родовище Губенківське,4, власник дозволу -ТОВ "Магма-Пласт ЛТД".

Рішенням №2-16 від 17.08.2016 р. надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень (п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865)

Відповідно до п.22 Порядку №615 у зв`язку із наявністю підстав щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол №7/2016 від 29.12.2016), наказом №5 від 11.01.2017 дію спеціального дозволу №5076 ТОВ "Магма-Пласт ЛТД" було зупинено з 01.03.2017, а надрокористувачу надано термін для усунення порушення .

В подальшорму, враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол №1/2017 від 01.02.2017), наказом №50 від 01.02.2017, були внесені зміни до додатка 3 наказу Держгеонадр від 11.01.2017 №5 в частині встановлення дати зупинення дії спеціальних, дозволів на користування надрами, а зокрема відтерміновано дату зупинення дії спеціального дозволу №5076 з 01.07.2017 .

Відповідача, в свою чергу, повідомлено листом №4557/13/14-17 від 27.02.2017, про те що наказом Держгеонадр від 11.01.2017 №5 прийняте рішення про зупинення дії дозволу №5076 .

У квітні 2017 року відповідач звернувся до Держгеонадр з листом, у якому повідомив про початок робіт з повторної геолого-економічної оцінки Губенківського-4 родовища габро, та реєстрацію форми 3-гр в Держгеонадра №105 від 07.02.2017 р.. У зв`язку з цим, в листі порушено питання про надання додаткових термінів для виконання робіт з переоцінки родовища.

За результатами розгляду листа ТОВ Магма-Пласт ЛТД , наказом №330 від 28.07.2017 внесені зміни до наказу №5 від 16.01.2017 в частині встановлення дати зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку №1 до цього наказу. Так, відповідно до п.13 додатку №1 до наказу №330 від 28.07.2017 надрокористувачу продовжено термін для проведення державної експертизи та оцінки корисних копалин і відтерміновано зупинення дії дозволу 5076 з 01.02.2018.

Про прийняте рішення відповідача повідомлено листом №18285/03/14-17 від 28.08.2017, крім того, додатково повідомлено, що у разі ненадання інформації щодо проведення експертизи, дію дозволу №5076 буде зупинено з 01.02.2018 .

Згодом, у зв`язку із зверненням відповідача (лист №5 від 16.01.2018) наказом №132 від 24.04.2018 було в черговий раз відтерміновано дату зупинення дії дозволу №5076 до 01.07.2018.

Станом на 01.12.2018 відповідач не надав інформації щодо усунення порушень, які стали причиною зупинення дії дозволу №5076 до Держгеонадр (із заявами на відтермінування строку зупинення дії дозволу відповідач також не звертався), у зв`язку з чим листом №24600/03/14-18 від 06.12.2018 надрокористувачу було надано 15-денний термін для надання інформації про проведення експертизи та додатково повідомлено, що у разі не надання інформації, буде розглянуто питання щодо подальшої дії дозволу у встановленому законодавством порядку.

У відповідь, ТОВ "Магма-Пласт ЛТД" повідомило, що повторна геолого-економічна оцінка запасів родовища Губенківське-4 триває. Звіт знаходиться на розгляді ДКЗ України.

За результатами відповіді, позивач прийшов до висновку, що надрокористувач не провів повторну державну експертизу та оцінку корисних копалин Губенківського-4 родовища у встановлені законодавством строки, чим порушив взяті на себе зобов`язання, що стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції зазначив, що після прийняття постанови КМУ Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин від 18.12.2017 №1108 (далі - Постанова №1108) проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр не є обов`язковим та безальтернативним, і здійснюється з конкретно визначених даним пунктом підстав. Зважаючи, що інших підстав для проведення державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, що зазначені в пункті 25 Положення, відповідачем встановлено не було, суд дійшов висновку про протиправність наказу про зупинення дії спецдозволу .

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції судова колегія зазначає наступне.

Відносини щодо забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, регулюються Кодексом України про надра.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Кодексу України про надра для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

Згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1174 від 30 грудня 2015 року (надалі - Положення №1174), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується на реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Держгеонадра України (п.1), який здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7).

Пунктом 4 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Згідно ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011.

Пунктом 10 Порядку №615, встановлено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов`язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення і прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку затвердженого кабінетом Міністрів України; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Як встановлено, підставою для зупинення дії спеціальних дозволів надрокористування, виданих позивачу, Державною службою геології та надр України визначено вимоги пункту 22 Порядку №615, відповідно до якого, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

У свою чергу, відповідно до п. 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з положеннями ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Відповідно до п. 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у передбачених тим же пунктом випадках.

Із системного аналізу наведених норм права убачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб`єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. При цьому, Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади.

Водночас, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

У відповідності до ст. 37 Кодексу України про надра повноваження із організації та координації геологічного вивчення ділянок надр, у тому числі й частині модифікуючи факторів кондицій мінеральної сировини, а також із затвердження порядку розробки кондицій на мінеральну сировину (ст. 45 Кодексу), делеговано центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення раціонального використання надр.

Судом першої інстанції було встановлено, що фактичними підставами звернення Державної служби геології та надр України з цим позовом щодо припинення ТОВ "Макма-Пласт ЛТД" права користування надрами стало тривале неусунення відповідачем порушень законодавства у сфері надрокористування, а саме, непроведення повторної державної експертизи та оцінки корисних копалин Губенківського-4 родовища у встановлені законом строки, у звязку з чим зупинена дія дозволу.

Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26.03.2008) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин внесені зміни до п. 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:

Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:

- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;

- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці .

Постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України постанову Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12.01.2011.

Відповідно до п. 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.

Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Крім того, у п. 2 рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція п. 25 Положення не відновлювалась.

Відновлення чинності п. 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин , якою п. 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.

Оскільки станом на час прийняття позивачем рішення про зупинення дії спеціального дозволу норми абз 3 п. 26 Порядку №615 та п. 25 Положення № 865 були нечинними, то фактично відсутні підстави вважати, що відповідачем допущено порушення умов користування надрами та, відповідно, відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу.

Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 22.04.2019 у справі №820/601/17, № 804/215/18.

З урахуванням наведеного, висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог є правомірним, за мотивами, викладеними у цій постанові.

Апеляційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених матеріальних норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального і процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 24 жовтня 2019 року.

Головуючий Франовська К.С. Судді Совгира Д. І. Кузьменко Л.В.