Постанова

від 30.10.2019 по справі 461/1505/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 жовтня 2019 року

Київ

справа №461/1505/16-а

адміністративне провадження №К/9901/13039/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Міськради, Міськрада відповідно) на постанову Галицького районного суду міста Львова від 08 червня 2016 року (прийняту судом у складі судді Романюка В.Ф.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Хобор Р.Б., суддів: Попка Я.С., Сеника Р.П.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма Віслок ЛТД (далі - ТОВ) до виконкому Міськради про визнання незаконним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2016 року ТОВ звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Міськради від 26 серпня 2015 року Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 02.07.2014 року № 209 (далі - Спірне рішення).

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Галицький районний суд міста Львова постановою від 08 червня 2016 року позов задовольнив.

Визнав незаконним та скасував Спірне рішення.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 листопада 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суди виходили із того, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Тому, виконком Міськради, скасовуючи наказ директора департаменту містобудування від 02.07.2014 року № 209, на підставі якого у позивача виникли права та обов`язки, частина з яких вже реалізована, діяв не у спосіб, всупереч вимогам та з перевищенням повноважень, що передбачені чинним законодавством.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

02 грудня 2016 року виконком Міськради звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що Спірне рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У ході розгляду справи судами не враховано того, що відповідно до договору оренди землі від 25 вересня 2007 року укладеного між Міськрадою та ТОВ земельна ділянка на вул. Науковій, 30 у м. Львові, відведена для обслуговування пункту прийому склотари, а не для обслуговування закладу громадського харчування з офісними приміщеннями, що свідчить про нецільове використання орендарем земельної ділянки та порушення умов договору оренди землі.

Посилання на Рішення Конституційного Суду України є безпідставним.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою виконкому Міськради.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року № 766/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відповідно до договору купівлі-продажу від 06 грудня 1995 року ТОВ на праві власності належить будівля загальною площею 106,8 кв. м на вул. Науковій, 30, у м. Львові.

Відповідно до договору оренди землі від 25 вересня 2007 року для обслуговування пункту прийому склотари на вул. Науковій, 30 у м. Львові Міськрадою передано ТОВ земельну ділянку площею 0,0313 га кадастровий номер 4610136900:08:003:0068 терміном на 10 років.

Відповідно до наказу Департаменту містобудування Міськради від 02 липня 2014 року № 209 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на реконструкцію з розширенням ТзОВ Фірма Віслок ЛТД пункту прийому склотари на вул. Науковій, 30 під заклад громадського обслуговування з офісними приміщеннями затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на реконструкцію з розширенням ТОВ пункту прийому склотари на вул. Науковій, 30 під заклад громадського обслуговування з офісними приміщеннями.

Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції Львівської області 19 грудня 2014 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт реконструкції з розширенням пункту прийому склотари на вул. Науковій, 30 під заклад громадського обслуговування з офісними приміщеннями в м. Львові.

Департаментом житлового господарства та інфраструктури Міськради 31 липня 2014 року видано технічні умови на приєднання закладу громадського обслуговування до централізованих систем водопостачання та водовідведення, а ЛМЕМ ПАТ Львівобленерго 02 вересня 2014 року видано технічні умови стандартного приєднання до електричних мереж електроустановок.

Відповідно до акта Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області від 09 вересня 2015 року № 29-фп, встановлено, що в Єдиному реєстрі повідомлень про початок виконання будівельних робіт внесено дані щодо реєстрації декларації про початок робіт на вул. Науковій, 30 у м. Львові, є належна проектна документація та такі дані є достовірні.

26 серпня 2015 року виконкомом Міськради прийнято Спірне рішення.

Як встановлено судами, інформаційна довідка до проекту рішення Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 02.07.2014 року № 209 та Спірне рішення (рішення виконкому Міськради від 26.08.2015 року № 537 Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 02.07.2014 року №209 ) не містять жодних фактичних даних про порушення ТОВ законодавства про містобудування.

ТОВ не погодилося зі Спірним рішенням та звернулося до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктами 15, 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить: скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Згідно з частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених положень Закону № 280/97-ВР дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення й у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Конституційний Суд України у Рішенні № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04 червня 2013 року (№ 21-64а13) та 25 травня 2016 року (№ 21-5459а15), підстав для відступлення від якої не вбачає і Велика Палата Верховного Суду, яка у постанові від 20 вересня 2018 року (справа № 521/17710/15-а) зазначила таке.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Ураховуючи правові висновки Верховного Суду України та Великої Палати Верховного Суду, а також і те, що Спірне рішення є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а саме: Департаментом житлового господарства та інфраструктури Міськради 31 липня 2014 року видано технічні умови на приєднання закладу громадського обслуговування до централізованих систем водопостачання та водовідведення, а ЛМЕМ ПАТ Львівобленерго 02 вересня 2014 року видано технічні умови стандартного приєднання до електричних мереж електроустановок, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції Міськради 19 грудня 2014 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт реконструкції з розширення пункту прийому склотари під заклад громадського обслуговування з офісними приміщеннями, актом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області від 09 вересня 2015 року № 29-ФП встановлено, до в Єдиному реєстрі повідомлень про початок виконання будівельних робіт внесено дані щодо реєстрації декларації про початок робіт та є належна проектна документація (позивач розпочав реалізовувати своє право), це рішення не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування.

На підставі наведеного колегія суддів вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що на підставі Спірного рішення виникли правовідносини, пов`язані із реалізацію суб`єктивного права ТОВ на реконструкцію з розширення пункту прийому склотари під заклад громадського обслуговування з офісними приміщеннями, а тому оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування прийнято виконкомом Міськради не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду міста Львова від 08 червня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий (підпис) Л.В. Тацій

Судді : (підпис) А.І. Рибачук

(підпис) С.Г. Стеценко

Згідно з ориганалом

Помічник судді О.М. Левченко

30.10.2019