Постанова

від 31.10.2019 по справі 822/681/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2019 року

Київ

справа №822/681/16

адміністративне провадження №К/9901/14068/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №822/681/16

за позовом житлово-будівельного кооперативу "Будкомфорт" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Головного інспектора будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Склярова Олександра Сергійовича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янова Андрія Олександровича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюка Андрія Яковича про визнання протиправними та скасування припису і постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою житлово-будівельного кооперативу "Будкомфорт"

на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Сторчака В.Ю., суддів: Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.,-

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" (далі - позивач, ЖБК "Будкомфорт") звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Головного інспектора будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Склярова Олександра Сергійовича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м.Києві Лук`янова Андрія Олександровича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюка Андрія Яковича, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати припис від 10.03.2016;

- визнати протиправною та скасувати постанову від 25.03.2016 №067/40-212-10/2435.

В обґрунтування позовних вимог ЖБК "Будкомфорт" посилався на проведення перевірки з порушенням вимог законодавства, а саме без повідомлення позивача про проведення такої, у зв`язку з чим, ЖБК "Будкомфорт" було позбавлено можливості подання пояснень та заперечень. Також зазначив, що його не було повідомлено про розгляд справи про адміністративне правопорушення.

2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.05.2016 задоволено адміністративний позов. Визнано протиправним та скасовано припис від 10.03.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Визнано протиправною та скасовано постанову від 25.03.2016 №067/40-212-10/2435 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016 скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

3. Не погодившись із судовим рішенням суду апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016 та залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.05.2016.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 10.03.2016 уповноваженими особами відповідача проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Вінницябуд", ЖБК "Будкомфорт", ТОВ ТРИ-ПІЛЛЯ ПРОЕКТ по будівництву багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №1) по вул. Свердлова, 118 (вул. Князів Коріатовичів, 118) у м. Вінниці, за результатами якої складено акт від 10.03.2016.

Також, за результатами перевірки складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: порушення позивачем вимог частини десятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою у термін до 11.04.2016 усунути допущені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законом порядку.

25.03.2016 винесено постанову №067/40-212-1.0/2435 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладено штраф у розмірі 124 020,00 грн.

ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що перевірку дотриманням позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено з порушенням вимог законодавства щодо проведення такої, зокрема, у присутності осіб, які не є уповноваженими особами позивача. Крім того, суд першої інстанції зауважив, що позивач не був належним чином повідомлений про розгляд справи про притягнення його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а тому був позбавлений можливості подавати докази чи заперечення.

Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з того, що перевірка позивача проведена з дотриманням вимог законодавства, зважаючи на проведення її в присутності уповноважених осіб, а саме: інженера технічного нагляду, начальника будівельної дільниці та головного архітектора об`єкту будівництва. Зважаючи на встановлені під час проведення перевірки порушення позивачем вимог законодавства, відповідачем правомірно винесено припис про їх усунення та відповідно винесено постанову про накладення штрафу за порушення вимог законодавства.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

6. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що всупереч вимог законодавства він не був повідомлений про проведення позапланової перевірки, перевірка проведена без присутності його уповноважених представників, про розгляд матеріалів справи за результатами перевірки він не був повідомлений в установленому законом порядку. Крім того, позивач вказує на проведення перевірки поза строком встановленим в направленні про проведення перевірки. Позивач також заперечує проти висновків суду апеляційної інстанції про віднесення об`єкта будівництва до самочинного, зважаючи на наявність у матеріалах справи документів, які підтверджують законність будівництва.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

8. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.

9. Згідно з частиною першою та другою статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

10. Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Положення №553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

11. Згідно з пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

12. Відповідно до частини першої пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

13. Згідно з пунктом 13 Порядку №553 суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

14. Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

15. З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.

16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для призначення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ЖБК "Будкомфорт", по будівництву багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №1) на вул. Свердлова , 118 ( вул. Князів Коріатовичів , 118) у м. Вінниці , слугувало звернення громадянина ОСОБА_1 та інших громадян, а також необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, зареєстрованій 30.12.2015.

17. Законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Разом з тим, відповідачем не надано доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки.

18. З акта перевірки видно, що перевірку позивача було проведено у присутності інженера технічного нагляду Теслі В.В. , начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М . та головного архітектора Гончаренка М.Е .

Суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з того, що вказані особи є уповноваженими представниками позивача під час проведення спірної перевірки, оскільки позивач як замовник будівництва у разі відсутності спеціалістів, які могли б виконувати функції технічного нагляду за будівництвом об`єктів, може залучати спеціалістів сторонніх організацій на договірній основі, а отже такі суб`єкти архітектурної діяльності, які беруть участь у будівництві, в даному випадку: інженер технічного нагляду, начальник будівельної дільниці та головний архітектор, є уповноваженими особами суб`єкта містобудування.

Такий висновок є помилковим з огляду на те, що в матеріалах справи відсутні докази щодо уповноваження зазначених вище осіб на представництво інтересів позивача або перебування їх у трудових відносинах з позивачем, а їх перебування у трудових правовідносинах з іншими суб`єктами господарювання з якими у ЖБК Будкомфорт наявні договірні правовідносини не свідчить про наявність у них статусу представників останнього.

Таким чином, викладене свідчить про те, що посадовими особами відповідача проведено перевірку за відсутності представника суб`єкта містобудування.

19. Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок №244) визначено процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", пунктом 13 якого визначено, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).

У разі відмови суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.

Суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

20. Згідно з пунктом 14 Порядку №244 під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз`яснює суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов`язки, передбачені Законом та цим Порядком, а пунктом 17 останнього визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

21. Відтак, провадження у справі про адміністративне правопорушення передбачає складення протоколу про адміністративне правопорушення у присутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, з врученням їй копії протоколу. В процесі розгляду справи особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, повинна бути забезпечена можливість користуватись правами, визначеними Порядком №244.

Посилання відповідача на небажання представників позивача підписати протокол не ґрунтуються на допустимих фактичних даних, оскільки доказом такого небажання (відмови) відповідно до приписів пункту 13 Порядку №244 є запис про відмову від підписання протоколу, який відсутній у протоколі від 10.03.2016. Крім цього, як зазначено вище, дана перевірка проводилась за відсутності особи, яка притягувалась до адміністративної відповідальності або її уповноваженого представника.

22. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач був повідомлений про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, зважаючи на наявність відповідної інформації про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у протоколі про адміністративне правопорушення. Крім того, в акті перевірки та приписі містяться відомості про дату та номер поштового відправлення їх примірників позивачу, у зв`язку з чим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ЖБК "Будкомфорт" мав можливість до винесення постанови про накладення штрафу ознайомитись з актом перевірки та подати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки.

Однак, в матеріалах справи відсутні докази надсилання вказаних документів на адресу позивача та отримання останнім таких, що свідчить про те, що відповідач своїми діями, порушивши законодавчо встановлений порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю, позбавив позивача можливості захистити свої права.

23. Викладене свідчить про наявність порушень процедури оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення та порушень процедури розгляду цих матеріалів.

Зокрема, факт неповідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення є підставою для визнання постанови у справі про адміністративне правопорушення неправомірною, як такої, що винесена з порушенням встановленої процедури.

24. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

25. Враховуючи, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, Суд приходить висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу житлово-будівельного кооперативу "Будкомфорт" задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016 скасувати, залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.05.2016.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко,

Судді Верховного Суду