Постанова

від 31.10.2019 по справі 0440/6513/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

31 жовтня 2019 року м. Дніпросправа № 0440/6513/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (суддя Бондар М.В.) у справі №0440/6513/18 за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №50 Дніпровської міської ради , Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и В :

Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під КЗО "СЗШ №50" ДМР;

- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО "СЗШ №50" ДМР та передати земельну ділянку, що знаходиться за адресою: проспект Металургів 42 у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташовані.

В обґрунтуванні заявлених вимог посилався на те, що під час вивчення позивачем стану додержання земельного законодавства закладами освіти Новокодацького району міста Дніпра встановлено, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під КЗО "СЗШ №50" ДМР, який розташовано за адресою: м. Дніпро, пр. Металургів, 43, відсутні. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Дніпровською міською радою розроблена та затверджена цільова програма, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки, затверджена рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016), заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів та отримання свідоцтва про право власності на нерухоме майно з прогнозованим

обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8 760,4 тис.грн. Головним розпорядником бюджетних коштів визначено Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Пунктом 2 рішення міської ради №11/13 зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми. Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради протягом 2016-2019 років бюджетні запити на фінансування Програми не направлялися, жодних інших заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку у КЗО Середня загальноосвітня школа №50 не вжито, що унеможливлює оформлення земельної ділянки, яка знаходиться в користуванні навчального закладу.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року у задоволенні позову відмовлено. За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено висновок про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу. У спірному випадку прокурором не було обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави, оскільки фактично позов подано в інтересах КЗО "СЗШ №50" ДМР, який є самостійною юридичною особою, а не держави. З цих підстав суд вказав на те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, у зв`язку з чим підстави для задоволення позову відсутні.

Не погодившись з рішенням суду, Перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на неповне з`ясування судом обставин справи, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову. Апеляційна скарга фактично обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо відсутності у даному випадку інтересів держави. Скаржник посилається на те, що інтереси Держави, у спірному випадку, полягають у тому, що охорона дитинства в Україні є стратегічним загальнонаціональним пріоритетом, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави. Отже забезпечення дітей належними умовами освіти, у тому числі забезпечення функціонування навчальних закладів, є безумовним інтересом Держави. У свою чергу, як зазначає скаржник, відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Вказані обставини, за позицією скаржника, свідчать про необхідність захисту інтересів Держави прокурором в суді. Оскільки у даному випадку відсутній орган до компетенції якого належить захист інтересів Держави у спірних правовідносинах, то саме прокурор як позивач звернувся до суду з цим позовом.

Прокурор у судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав та просив апеляційну скаргу задовольнити з огляду на обставини, які у ній викладені.

У судове засідання представник відповідача не з`явився, подавши клопотання про відкладення розгляду справи, яке обґрунтоване тим, що представник Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради перебуває у відпустці, у зв`язку з чим не може прийняти участь у судовому засіданні. Дослідивши вказане клопотання суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для його задоволення з огляду на таке. Відповідно до ч.1, 2 ст.313 КАС України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними. Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Таким чином, підставою для відкладення розгляду справи, зокрема, є повідомлені стороною причини неможливості явки, які визнані судом поважними. Наведені у клопотанні причини неявки представника відповідача не можливо визнати поважними з огляду на те, що позов пред`явлено до Департаменту, в якому працює більш ніж одна особа, яка перебуває у відпустці. З матеріалів справи вбачається, що у суді першої інстанції приймав участь інший представник Департаменту ніж той, від імені якого написано клопотання про відкладення розгляду справи, що також підтверджує можливість забезпечення Департаментом участь іншого представника у судовому засіданні. З цих підстав судом розглянуто справу у відсутність представника відповідача.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що КЗО "СЗШ №50" ДМР здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, пр. Металургів, 43. Вказаний освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Дніпровська міська рада.

Дніпровською міською радою розроблена та затверджена цільова програма, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки, затверджена рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016), заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів та отримання свідоцтва про право власності на нерухоме майно з прогнозованим обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8 760,4 тис.грн. Головним розпорядником бюджетних коштів визначено Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Пунктом 2 рішення міської ради №11/13 зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.

Розпорядженням міського голови ДМР від 25.07.2018 року №962-1 зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та головам районних у містах рад:

- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;

- передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна;

- здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР; у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна (а.с. 116).

Прокурор звернувся до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області із запитом щодо оформлення земельної ділянки за адресою пр.Металургів, 43.

Листом №10-4-0.38-1749/107-18 від 13.08.2018 року ГУ Держгеокадастру повідомило про те, що право власності або користування земельною ділянкою за адресою проспект Металургів, 43 (КЗО №50 ДМР) у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 року не зареєстровано. У відділі відсутня інформація щодо вживання керівництвом зазначених закладів освіти заходів відносно оформлення правовстановлюючих документів (а.с. 58).

Не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що за позицією прокурора мало місце внаслідок неправомірної бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, стало підставою звернення прокурора з вказаним позовом до суду.

За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову з огляду на таке.

Щодо висновків суду першої інстанції про недоведеність позивачем необхідності захисту інтересів держави.

Прокурор здійснює представництво здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абз.1 і 2 ч.1 ст.23 Закону України Про прокуратуру .

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процессу (абз.1-3 ч.4 ст.23 Закону України Про прокуратуру .

Відповідно до частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Із аналізу вказаних норм права можливо дійти висновку про те, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови, зокрема, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

У спірному випадку звертаючись до суду із позовом прокурор, обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави, посилався на те, що охорона дитинства в Україні є стратегічним загальнонаціональним пріоритетом, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави. Отже забезпечення дітей належними умовами освіти, у тому числі забезпечення функціонування навчальних закладів, є інтересом Держави. У свою чергу, як зазначає скаржник, відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що прокурором, при зверненні до суду, було обґрунтовано необхідність пред`явлення позову з метою захисту інтересів держави. При цьому наведені прокурором обставини дають підстави для висновку про те, що пред`явлений позов стосується захисту інтересів держави, оскільки забезпечення дітей належними умовами освіти, у тому числі забезпечення функціонування навчальних закладів, є безумовним інтересом Держави.

Крім цього, погоджується суд апеляційної інстанції і з аргументами прокурора про те, що у спірному випадку відсутній орган, який би був уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та відповідно міг би пред`явити позов в інтересах держави.

Щодо суті спірних відносин, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так встановлені обставини справи свідчать про те, що прокурором пред`явлено позов до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради з огляду на те, що по-перше, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради здійснює управління КЗО "СЗШ №50" ДМР, як представник власника (розділ ІV Статуту Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №50 Дніпровської міської ради. По-друге, до повноважень Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради належить здійснення управління підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями та закладами освіти, культури, фізичної культури і спорту, організація їх матеріального та фінансового забезпечення; організація державних програм, розроблення і реалізація міських програм розвитку закладів, підпорядкованих департаменту, надання пропозицій до проектів програм соціально-економічного розвитку міста (пп.2.3.2, 2.3.3 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради). В- третє, рішенням Дніпровської міської ради №11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради визначено головним розпорядником бюджетних коштів по реалізації Програми розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки та зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.

Як зазначено вище, Дніпровською міською радою розроблена та затверджена цільова програма, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки, затверджена рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016), заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів та отримання свідоцтва про право власності на нерухоме майно з прогнозованим обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8 760,4 тис.грн. Головним розпорядником бюджетних коштів визначено Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Пунктом 2 рішення міської ради №11/13 зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.

Отже рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, до повноважень якого належить здійснення управління закладами освіти; розроблення і реалізація міських програм розвитку закладів, підпорядкованих департаменту, визначено головним розпорядником бюджетних коштів щодо реалізації Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки, яка у себе включає і заходи щодо оформлення актів на право постійного користування земельними ділянками закладами освіти.

Відповідно до пункту 9 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для виконання покладених на нього функцій на середньостроковий період, на підставі відповідних граничних показників видатків бюджету та надання кредитів з бюджету.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що відповідачем не направлялися бюджетні запити по видаткам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів. Вказане вбачається з листа Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету від 21.05.2019р. №4/13-44. Посилання відповідача на те, що ним на адресу міського голови направлялися листи від 26.04.2018р. та від 04.07.2018р. про виділення коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації, не можуть бути прийняті судом в якості доказів виконання відповідачем своїх обов`язків, оскільки направлені листи не є бюджетними запитами, обов`язок формування яких покладено на відповідача.

Вказані обставини, за позицією суду апеляційної інстанції, дають підстави для висновку про те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність у спірних відносинах і така бездіяльність пов`язана з неможливістю виготовлення землевпорядної документації, як етапу для передачі земельної ділянки в користування та виготовлення правовстановлюючих документів. Оскільки не виготовлення землевпорядної документації пов`язано з відсутністю бюджетних коштів, що вбачається з листа Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету від від 21.05.2019р. №4/13-44.

Отже суд апеляційної інстанції приходить до висновку про обґрунтованість позиції прокурора про допущену відповідачем протиправну бездіяльність в частині неподання бюджетного запиту.

В той же час, суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення заявлених вимог в частині невжиття відповідачем інших заходів, у межах своєї компетенції та передання земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу оскільки, по-перше: прокурором не обґрунтовано, які саме інші заходи у межах своєї компетенції не вжито відповідачем у спірних відносинах. По-друге, до компетенції відповідача не віднесено повноваження щодо передачі земельних ділянок у користуванні.

З цих підстав суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити часткового, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області - задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року у справі №0440/6513/18 - скасувати та прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невиконання пункту 2 рішення Дніпровської міської ради №11/13 від 07.09.2016 в частині не подання бюджетного запиту із визначенням коштів, необхідних для оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться в.Дніпрі пр.Металургів, 42 та використовується Комунальним закладом освіти Середня загальноосвітня школа №50 Дніпровської міської ради.

Зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради подати бюджетний запит із визначенням коштів, необхідних для оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться в.Дніпрі пр.Металургів, 42 та використовується Комунальним закладом освіти Середня загальноосвітня школа №50 Дніпровської міської ради.

В іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у строки, визначені ст.329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину постанови проголошено 31.10.2019р.

Повний текст постанови складено 01.11.2019р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк