Постанова

від 14.11.2019 по справі 819/2830/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 листопада 2019 року

Київ

справа №819/2830/15

адміністративне провадження №К/9901/14152/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Пасічник С.С.,

суддів: Васильєвої І.А., Юрченко В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Ходачкевич Н.І. від 07.10.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Улицького В.З., суддів: Гулиди Р.М., Кузьмича С.М. від 16.02.2016 у справі №819/2830/15 за позовом Державної фінансової інспекції в Тернопільській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла", третя особа - відділ освіти Тернопільської районної державної адміністрації про стягнення коштів,

УСТАНОВИВ:

В серпні 2015 року Державна фінансова інспекція в Тернопільській області(далі - позивач, Держфінінспекція) звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" (далі - відповідач, Товариство), третя особа - відділ освіти Тернопільської районної державної адміністрації про стягнення коштів в сумі 16330,07 гривень.

Обгрунтовуючи позовні вимоги, Держфінінспекція посилалася на те, що під час проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності відділу освіти Тернопільської районної державної адміністрації виявлено недоотримання останнім орендної плати від Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" на загальну суму 16330,07 гривень, оскільки при розрахунку орендної плати, в порушення пункту 29 додатку 2 до Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розділу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.1995 №786, відповідачем не застосовувався коефіцієнт перерахунку корисної площі в загальну, в результаті чого було застосовано занижену орендну ставку.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.10.2015, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016, позов задоволено; стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" до районного бюджету кошти в сумі 16330,07 гривень на рахунок №31416535700513, УДКСУ в Тернопільському районі, МФО 838012, код класифікації доходу 21080500 "Інші надходження".

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з доведеності позивачем належними та допустимими доказами недоотримання відділом освіти Тернопільської районної державної адміністрації сум орендної плати, чим останньому завдано збитків в розмірі 16330,07 гривень, та наявності права позивача на звернення до суду з відповідним позовом в інтересах підконтрольної установи.

Не погоджуючись із вказаними рішеннями суддів попередніх інстанцій, Товариство подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

В обгрунтування вимог касаційної скарги відповідач посилається на безпідставність доводів Держфінінспекції про незастосування коефіцієнта перерахунку корисної площі в загальну, оскільки Товариство розрахунку орендної плати не здійснювало, крім того, коригування розміру орендної плати може відбутися лише у разі внесення змін до договору оренди. Разом з тим, Товариство посилається на відсутність права позивача щодо зверненя з даним позовом у порядку адміністративного судочинства, оскільки воно не є підконтрольною Держфінінспекції установою.

Позивач та третя особа правом на подання заперечень на касаційну скаргу не скористалися.

В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, Верховний Суд виходить з наступного.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до договору оренди нерухомого майна від 31.07.2013 №140 Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" орендує у відділу освіти Тернопільської районної державної адміністрації приміщення котельні площею 175,9 кв.м., яке знаходиться за адресою: вул.Шкільна,31б, с.Мишковичі Тернопільського району, для надання послуг з теплопостачання Мишковицькій загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів; орендна плата становить 440 гривень на місяць без ПДВ.

В період з 15.01.2015 по 20.02.2015 позивачем проведена ревізія фінансово - господарської діяльності відділу освіти Тернопільської районної державної адміністрації за період з 01.02.2013 по 31.12.2014р.

За наслідками ревізії складено акт №03-22/23 від 26.02.2015 в якому, серед іншого, встановлено, що при розрахунку орендної плати Товариством з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" не застосовано коефіцієнт перерахунку корисної площі в загальну, чим порушено пункт 29 додатку 2 до Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розділу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.1995 №786, тобто застосовано занижену орендну ставку, що призвело до зменшення доходів спеціального фонду відділу освіти за лютий-грудень 2013 року на 4418,30 гривень, 2014 рік на 11911,77 гривень.

11.03.2015 Держфініспекція надіслала відділу освіти Тернопільської районної державної адміністрації лист №19-03-12-15/1241 щодо усунення порушень законодавства, зокрема, стягнення з ТОВ "Компанія енергія тепла" недоотриманої орендної плати в сумі 16330,07 гривень.

Оскільки у встановлені контролюючим органом строки вищевказана вимога виконана не була, Державна фінансова інспекція в Тернопільській області звернулась до суду з даним позовом.

В аспекті заявлених вимог, з огляду на фактичні обставини, установлені судами, Верховний Суд дійшов висновку про таке.

Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС (далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із цим позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначають Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон № 2939-XII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) відповідно до пункту 1 Положення є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об`єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення: інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення; пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; при виявлені збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Положенням визначено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 3).

Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону № 2939-XII, може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Так, позивачем у цій справі є Державна фінансова інспекція в Тернопільській області як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС), правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою (відділ освіти Тернопільської районної державної адміністрації), які мають публічно-правовий характер.

Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про стягнення з Товариства завданих державному бюджету збитків.

Тобто, суб`єкт владних повноважень заявив позовні вимоги до юридичної особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла", яке не є підконтрольною установою, владних управлінських функцій відносно відповідача Держфінінспекція не здійснює, а тому й права позивача на звернення до суду з цим адміністративним позовом до непідконтрольної їй установи, тобто до суб`єкта господарської діяльності, про стягнення коштів (збитків) закон також не передбачає.

Відтак, Державна фінансова інспекція в Тернопільській області не має права на звернення до адміністративного суду з позовом до непідконтрольної установи - Товариства про стягнення збитків, завданих спеціальному фонду відділу освіти Тернопільської районної державної адміністрації, внаслідок заниження орендної плати, оскільки чинним законодавством такого права у контролюючого органу не передбачено, а відповідач не був підконтрольною установою стосовно позивача при проведенні планової ревізії фінансово-господарської діяльності третьої особи.

Відповідно до частини першої статті 50 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути, зокрема, суб`єкти владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства.

Спір за позовом суб`єкта владних повноважень - Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про стягнення завданих збитків, звернений до непідконтрольної установи, не має ознак публічно-правового характеру, а стосується господарсько-правових відносин між відділом освіти Тернопільської районної державної адміністрації та Товариством з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла".

Аналогічна позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року (справа №804/13208), від 22 квітня 2019 року (справа №824/753/16-а).

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши справу по суті заявлених позовних вимог, дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла" задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2016 року скасувати.

Провадження в адміністративній справі за позовом Державної фінансової інспекції в Тернопільській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія енергія тепла", третя особа - відділ освіти Тернопільської районної державної адміністрації про стягнення коштів закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.С. Пасічник

І.А. Васильєва

В.П. Юрченко ,

Судді Верховного Суду