Постанова

від 14.11.2019 по справі 826/5055/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 листопада 2019 року

Київ

справа №826/5055/16

адміністративне провадження №К/9901/12817/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Обслуговуючого кооперативу Ясногірський К до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Мельника Євгена Федоровича про скасування рішення за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Ісаєнко Ю.А. та Оксененка О.М. від 13 грудня 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2016 року Обслуговуючий кооператив Ясногірський К (далі - позивач, ОК Ясногірський К ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - відповідач-1, Департамент ДАБІ у м. Києві) та головного інспектора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Мельника Євгена Федоровича (далі - відповідач-2, головний інспектор), в якому просив скасувати рішення відповідача-2 від 10 березня 2016 року № 20 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт Будівництво зблокованих житлових будинків на вул . Ясногірскій, 16- А , Б , у Шевченківському районі м. Києва № КВ083160181056 від 18 січня 2016 року.

В обґрунтування позову зазначено, що таке порушення, як розроблення та затвердження проектної документації на об`єкті з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, і тим більше не є недостовірними даними, які можуть призвести до наслідків, передбачених частиною другою статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем правомірно скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, оскільки проектна документація розроблена та затверджена з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та не відповідає вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року апеляційну скаргу апеляційну скаргу ОК Ясногірський К задоволено, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2016 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов обслуговуючого кооперативу Ясногірський К до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Мельника Євгена Федоровича про скасування рішення задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наслідки у вигляді скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт можуть застосовуватись уповноваженим органом виключно у разі повідомлення в цій декларації недостовірних відомостей, які дають підстави вважати об`єкт самочинно збудованим. Проте, за умови встановлення достовірності відомостей, зазначених замовником у декларації, чи відсутності підстав вважати об`єкт будівництва самочинно збудованим, або ж відсутності зв`язку між вказаними у такій декларації недостовірними даними із обставинами, які свідчать про самочинність відповідного будівництва, скасування реєстрації відповідної декларації не допускається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2016 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 28 грудня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 березня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/5055/16, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонам заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не було завершено.

Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року в адміністративній справі № 826/5055/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Разом з касаційною скаргою скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 18 січня 2016 року позивач сформував та подав до Департаменту ДАБІ у м. Києві декларацію № КВ083160181056 про початок виконання будівельних робіт по об`єкту Будівництво зблокованих житлових будинків на вул . Ясногірській, 16- А , Б у Шевченківському районі міста Києва .

Відповідно до цієї декларації: вид будівництва - нове будівництво ; код об`єкту - 122,1. Технічний нагляд здійснює ОСОБА_1 , кваліфікаційний сертифікат АТ №001432. Проектна документація розроблена фізичною особою ОСОБА_2 , код НОМЕР_2 . Земельна ділянка використовується для будівництва на підставі договору про право забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:91:122:0110 (договір суперфіцію) № 1115 від 26 грудня 2014 року. Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права на нерухоме майно індексний номер 31731331 від 26 грудня 2014 року, номер запису 8261815 від 26 грудня 2014 року. Крім того, міститься посилання на договір забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:91:122:0111 (договір суперфіцію) №1117 від 26 грудня 2014 року. Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права на нерухоме майно індексний номер 31714562 від 26 грудня 2014 року. Зазначена загальна площа будівлі - 4900,91 кв. м та наведено основні показники будівництва.

Надалі, на підставі наказу ДАБІ України № 976 від 08 вересня 2015 року про проведення позапланової перевірки за дотриманням вимог чинного законодавства під час будівництва об`єкта Зблоковані житлові будинки на вул. Ясногірській , 16 - А , Б у Шевченківському районі міста Києва та відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 533, Департаментом ДАБІ у м. Києві сформовано направлення від 09 лютого 2016 року на здійснення перевірки на ім`я головних інспекторів ОСОБА_3 та ОСОБА_4 щодо перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті, а також перевірки виконання вимог припису Департаменту від 05 листопада 2015 року; строк перевірки з 09 лютого 2016 року по 15 лютого 2016 року.

16 лютого 2016 року начальником відділу Департаменту ДАБІ у м. Києві сформовано службову записку на адресу керівництва, в якій зазначено про відсутність під час перевірки документів, які б давали можливість для проведення перевірки у повному обсязі та висловлено прохання про дозвіл на продовження перевірки на 2 робочих дні (з 16 лютого 2016 року - 17 лютого 2016 року).

16 лютого 2016 року Департаментом ДАБІ у м. Києві сформовано направлення про здійснення перевірки (продовження) на період 16 лютого 2016 року - 17 лютого 2016 року.

17 лютого 2016 року інспекторами Департаменту ДАБІ у м. Києві складено акт перевірки дотримання ОК Ясногірський К вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (далі - акт перевірки).

З акта перевірки вбачаються, що вона проведена у присутності представника позивача.

Предмет позапланової перевірки: перевірка достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт на вищезгаданому об`єкті, а також виконання вимог припису Департаменту від 05 листопада 2015 року. Перевірка проведена на підставі статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Перевіркою встановлено наступне.

За адресою по вул. Ясногірській, 16- А , Б у Шевченківському районі м. Києва, на замовлення ОК Ясногірський К та на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої Департаментом від 18 січня 2016 року № КВ 083160181056, виконуються будівельні роботи з будівництва зблокованих житлових будинків.

Земельна ділянка загальною площею 0,2000 га, за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), належить позивачу відповідно договору про право забудови земельної ділянки (договір суперфіцію) від 26 грудня 2014 року № 1115 та договору про право забудови земельної ділянки (договір суперфіцію) від 26 грудня 2014 року № 1117.

Проектна документація розроблена ОСОБА_2 відповідно до цивільно-правової угоди № 1/2015 від 12 березня 2015 року, під керівництвом головного архітектора проекту ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат серії АА в„– 000262) та затверджена замовником (наказ ОК Ясногірський К від 23 грудня 2015 №8-А).

Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) за № 139/15/12-3/009-15 від 16 березня 2015 року замовнику будівництва надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за вищевказаною адресою. Копія вказаних Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки залучена до матеріалів справи.

При цьому, як вбачається з пояснювальної записки до проекту, вихідними даними, на підставі яких розроблені рішення генерального плану забудови ділянки послужили, крім іншого, містобудівні умови та обмеження.

В акті перевірки зазначено, що вимоги припису від 05 листопада 2015 року № 139/15/12-3/009-15 виконано. Проектна документація отримала експертний звіт ТОВ Українська будівельно-технологічна експертиза № 7-126-15-КЧ/КО від 22 грудня 2015 року в частині міцності, надійності та довговічності об`єкта Будівництво зблокованих житлових будинків на вул. Ясногірській, 16 - А , Б у Шевченківському районі м. Києва .

Під час перевірки з виїздом на місце, враховуючи надані та пред`явлені документи виявлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: під час розробки проектної документації об`єкта будівництва не виконано вимоги вихідних даних (містобудівних умов і обмежень земельної ділянки), а саме:

- всупереч пункту 7 Містобудівних умов та обмежень не отримано необхідні технічні умови на приєднання об`єкту до інженерних мереж в т.ч. ПАТ Київгаз , ПАТ Водоканал , Департамент транспорту, отже проектна документація розроблена без урахування технічних умов, чим порушено частини другу, п`яту статті 26, частину першу статті 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності . При цьому, пунктом 7 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки було передбачено отримання технічних умов на приєднання об`єкту до міських інженерних мереж в т.ч. ПАТР СУППР , ПАТ Київводоканал (каналізація, водопостачання), ПАТ Київгаз , ПАТ Київські кабельні мережі , ПАТ Київенерго , Департаменту транспорту;

- всупереч пункту 4 Містобудівних умов та обмежень деякі конструктивні елементи будівлі (сходи та пандус Блоку 2), а також один з кутів будівлі (Блок 1) розташовані поза межами відведеної під будівництво земельної ділянки, чим порушено частину другу статті 26, частину першу статті 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності . При цьому, пунктом 4 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки було передбачено, що розміщення об`єкту, в тому числі приямки, вхідні групи, сходи та інші конструктивні елементи будівлі, дренажі, оглядові колодязі і мережі, що обслуговують будівлю, на ділянці за межами червоних ліній оточуючих вулиць та поза межами охоронних зон інженерних комунікацій, має відбуватися без порушення межі землекористування земельної ділянки;

- всупереч пункту 11 Містобудівних умов та обмежень не передбачено будівництво гаражу або автостоянки за рахунок відведеної території для постійного та тимчасового зберігання автомашин. Розрахункова кількість машино-місць для постійного зберігання автомашин складає 29 машиномісць, кількість стоянок тимчасового зберігання автомашин складає 6 машиномісць. Фактично проектом не передбачено машиномісць для постійного зберігання автомашин, а також передбачено лише 4 машиномісця поза межами відведеної території для тимчасового зберігання автомашин, отже проектом не забезпечується постійне та тимчасове зберігання автомашин, чим порушено пункт 7.43 ДБН 360-92** Планування і забудова міських і сільських поселень , частину другу статті 26, частину першу статті 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності . Між тим, пункту 11 Містобудівних умов і обмежень було визначено вимоги щодо необхідної кількості місць зберігання автотранспорту, а саме: передбачити будівництво гаражу або автостоянки за рахунок відведеної території для постійного та тимчасового зберігання автотранспорту відповідно до вимог ДБН 360-92** та ДБН В.2.3.-15:2007.

В акті перевірки відсутні зауваження з боку позивача.

17 лютого 2016 року Департаментом ДАБІ у м. Києві сформовано припис щодо невиконання вихідних вимог (містобудівних умов і обмежень земельної ділянки) під час розробки проектної документації. Зобов`язано позивача усунути допущені порушення у термін до 31 березня 2016 року

Вказаний припис позивачем не оскаржується.

10 березня 2016 року відповідачем-2 прийнято оскаржуване рішення про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Рішення прийнято на підставі акта перевірки з посиланням на те, що проектна документація розроблена та затверджена з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та не відповідає вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил. Зазначено, що зазначені порушення є підставою для скасування реєстрації декларації.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що у ході перевірки було встановлено наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт у частині розробленого та затвердженого в установленому законодавством порядку проекту будівництва, оскільки проектна документація розроблена та затверджена з порушеннями містобудівного законодавства, та з істотним порушенням будівельних норм і правил без врахування вихідних даних, що є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом.

Крім того, скаржник зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що фактичне виконання позивачем вимог припису від 17 лютого 2016 року є додатковою підставою для визнання рішення про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт неправомірним, є хибними, оскільки декларацію може бути скасовано органом, який її зареєстрував, у разі встановлення, зокрема, під час перевірки порушення вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідність об`єкта містобудівній документації незалежно від виконання припису.

Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України Про регулювання містобудівної діяльності , Порядком № 533 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Пунктом 7 Порядку № 553 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

За правилами пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Департаментом ДАБІ у м. Києві проведено позапланову перевірку на об`єкті Будівництво зблокованих житлових будинків на вул. Ясногірській, 16- А , Б у Шевченківському районі міста Києва у присутності представника замовника. За результатом перевірки складено акт від 17 лютого 2016 року, у якому наведено виявлені під час перевірки порушення.

Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.

Частиною 7 цієї ж статті передбачено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, віднесено: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

З аналізу наведених законодавчих норм можна дійти висновку про те, що реєстрація декларації про початок будівництва є обов`язковою умовою для початку виконання будівельних робіт. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, наведеної в декларації, несе замовник будівництва (особа, яка подає декларацію).

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17, від 23 липня 2019 року у справі № 826/5607/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що позивачем 18 січня 2016 року подано до Департаменту ДАБІ у м. Києві декларацію № КВ083160181056 про початок виконання будівельних робіт по об`єкту Будівництво зблокованих житлових будинків на вул. Ясногірській, 16- А , Б у Шевченківському районі міста Києва , яку зареєстровано департаментом 18 січня 2016 року.

У декларації наведено такі дані: вид будівництва - нове будівництво ; технічний нагляд здійснює ОСОБА_1 , кваліфікаційний сертифікат АТ № 001432; проектна документація розроблена фізичною особою ОСОБА_2 , код НОМЕР_2 ; земельні ділянки використовуються на підставі договорів № 1115 від 26 грудня 2014 року та № 1117 від 26 грудня 2014 року.

Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.

Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що будівельні роботи проводилися позивачем на земельних ділянках, які використовуються на підставі договору про право забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:91:122:0110 (договір суперфіцію) № 1115 від 26 грудня 2014 року та договору забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:91:122:0111 (договір суперфіцію) № 1117 від 26 грудня 2014 року.

Право на виконання будівельних робіт на об`єкті Будівництво зблокованих житлових будинків на вул. Ясногірській, 16- А , Б у Шевченківському районі міста Києва виникло з моменту реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка була зареєстрована у порядку, встановленому статтею 36 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Будівництво зазначеного об`єкта здійснювалося на підставі проекту, розробленого ОСОБА_2 відповідно до цивільно-правової угоди № 1/2015 від 12 березня 2015 року, під керівництвом головного архітектора проекту ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат серії АА в„– 000262) та затвердженого замовником (наказ ОК Ясногірський К від 23 грудня 2015 № 8-А).

Судами попередніх інстанцій також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в оскаржуваному рішення підставами для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено: проектна документація розроблена та затверджена з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та не відповідає вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил.

В акті перевірки від 17 лютого 2016 року деталізовано виявлені порушення, а саме: всупереч пункту 7 Містобудівних умов та обмежень не отримано необхідні технічні умови на приєднання об`єкту до інженерних мереж в т.ч. ПАТ Київгаз , ПАТ Водоканал , Департамент транспорту; всупереч пункту 4 Містобудівних умов та обмежень деякі конструктивні елементи будівлі (сходи та пандус Блоку 2), а також один з кутів будівлі (Блок 1) розташовані поза межами відведеної під будівництво земельної ділянки; всупереч пункту 11 Містобудівних умов та обмежень не передбачено будівництво гаражу або автостоянки за рахунок відведеної території для постійного та тимчасового зберігання автомашин.

На підставі оцінки наведених вище порушень, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що такі порушення не містять ознак недостовірних даних, визначених частиною другою статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , що свідчить про відсутність підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом. Колегія суддів погоджується з наведеною оцінкою суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Пунктом 8 статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

У свою чергу, згідно з частиною першою статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що проектна документація на об`єкт будівництва розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних, складовою частиною яких є містобудівні умови та обмеження. У свою чергу містобудівні умови та обмеження визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва у відповідності до вимог, встановлених законодавством та містобудівною документацією, тобто, гранично допустимі (дозволені) вимоги до майбутнього проекту, та є чинними до завершення будівництва об`єкта.

Отже, таке порушення як розроблення та затвердження проектної документації на об`єкті будівництва з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, і тим більше, не є недостовірними даними, які можуть призвести до наслідків передбачених частиною другою статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

При цьому, колегія суддів приймає до уваги, що зазначення недостовірних відомостей в декларації про початок виконання будівельних робіт та здійснення будівництва на підставі проектної документації, яка не відповідає вимогам чинного законодавства, є самостійними видами правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності .

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23 липня 2019 року у справі № 826/5607/17.

Крім того, судом апеляційної інстанції на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Департаментом ДАБІ у м. Києві складено припис щодо невиконання вихідних вимог (містобудівних умов і обмежень земельної ділянки) під час розробки проектної документації та зобов`язано позивача усунути допущені порушення у термін до 31 березня 2016 року.

З метою доведення виконання вимог зазначеного припису позивачем подано до суду: технічні умови № 11510 від 23 лютого 2016 року та № 11546 від 23 лютого 2016 року ПАТ АК "Київводоканал ; технічні умови ПАТ Київгаз від 04 квітня 2016 року. Крім того, позивачем, під час апеляційного розгляду справи, також додатково надано лист № 154 від 12 грудня 2016 року ФО ОСОБА_2 в якому повідомлено про виконання посадки нової будівлі зблокованого житлового будинку в межах земельної ділянки з дотриманням вимог ДБН 360-92**, без прив`язки до існуючих фундаментів, до якого долучено Генеральний план М 1:500.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що рішення Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт: Будівництво зблокованих житлових будинків на вул. Ясногірській, 16 - А , Б у Шевченківському районі міста Києва від 10.03.2016 № 20 прийняте з порушенням чинного законодавства, є необґрунтованим та таким, що порушує справедливий баланс між несприятливими наслідками для суб`єкта містобудування та цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів доброго врядування і належної адміністрації (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до якості закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі Рисовський проти України (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу належного урядування , зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах Беєлер проти Італії (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, Онер`їлдіз проти Туреччини (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, Megadat.com S.r.l. проти Молдови (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, Тошкуца та інші проти Румунії (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах Онер`їлдіз проти Туреччини (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та Беєлер проти Італії (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип належного урядування , як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, Ґаші проти Хорватії (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, Трґо проти Хорватії (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип належного урядування може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та Тошкуце та інші проти Румунії (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у рішенні апеляційного суду повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, не повертаючи справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного від 13 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко