Постанова

від 25.11.2019 по справі 440/1927/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2019 р.Справа № 440/1927/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калиновського В.А.,

Суддів: Сіренко О.І. , Кононенко З.О. ,

за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою В.о. керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, м. Полтава по справі № 440/1927/19

за позовом Заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області

до Машівської районної ради Полтавської області треті особи Відділ освіти, сім`ї, молоді, та спорту Машівської районної державної адміністрації , Сахнівщинський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Машівської районної ради Полтавської області, 3-ті особи: Відділ освіти, сім`ї, молоді, та спорту Машівської районної державної адміністрації, Сахнівщинський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, в якому просив суд: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями і спорудами Сахнівщинського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на протиправну, як на його думку, бездіяльність відповідача в частині невиконання органом місцевого самоврядування покладених законом обов`язків з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад, чим порушено інтереси держави.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року адміністративний позов Заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області залишено без розгляду.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану ухвалу, справу направити на розгляд до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті ухвали, норм матеріального та процесуального права, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Зазначив, що в даному випадку порушення вимог законодавства допущено безпосередньо суб`єктом владних повноважень, орган, який має повноваження щодо перевірки на предмет законності рішень органів місцевого самоврядування відсутній, у зв`язку з чим прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, що передбачено ч. 5 ст. 53 КАС України, а тому зазначені зобов`язання суду першої інстанції щодо підстав представництва прокурора є неправомірними.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обґрунтованості ухвали суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін.

Треті особи надали до суду заяви, в яких просили задовольнити апеляційну скаргу В.о. керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області. Справу розглянути без участі їх представників.

В судове засідання сторони не прибули, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, справа розглядається за відсутності сторін.

Згідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, колегія суддів, враховуючи неявку у судове засідання всіх учасників справи, вважає за можливе фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювати.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, виходив з того, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Як свідчить зміст позовної заяви, адміністративний позов пред`явлено прокурором з підстав необхідності захисту інтересів держави. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає в тому, що Машівська районна рада всупереч вимог Закону України "Про освіту" та Земельного кодексу України не вживає заходів спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Зазначене створює передумови для зловживання при розпорядженні та використанні земельних ділянок, ризики для нормального функціонування закладів освіти та, як наслідок, перешкоди в реалізації громадянами права на освіту.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захисту прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. Якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. У разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Тобто, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Всупереч наведеному доказів такого повідомлення матеріали справи не містять, і прокурор про такі обставини не зазначає.

Судова колегія звертає увагу на те, що Сахнівщинський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються його права. Однак, навчальний заклад не був повідомлений прокурором про представництво інтересів держави в суді.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правомірно вказав на те, що самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

При цьому, судова колегія звертає увагу на те, що позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.

На переконання прокурора позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності відповідача оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку під будівлями і спорудами Сахнівщинського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, завадить можливим зловживанням щодо розпорядження землею, на якій розташований заклад освіти.

Однак тут слід зазначити, що виготовлення відповідачем правовстановлюючих документів не є запорукою від будь-яких зловживань із землею. При цьому, вимога про зобов`язання відповідача зареєструвати відповідне право в Єдиному державному реєстрі майнових прав, прокурором не заявляється взагалі.

Колегія суддів вважає хибними посилання скаржника на статтю 123 Земельного кодексу України, яка зазначає, що особа зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодесу, передають у власність або користування такі земельні ділянки, оскільки зазначаючи дані норми, прокурор не надає доказу, що навчальний заклад звертався до районної ради з таким клопотанням, яке залишилося без розгляду.

Також колегія суддів вважає необгрунтованими посилання скаржника на те, що зі сторони Машівської районної ради вбачається тривала бездіяльність, пов`язана з неоформленням правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розміщений загальноосвітній навчальний заклад, оскільки за загальним правилом бездіяльність може мати місце лише у випадку, коли особа станом на конкретну календарну дату не виконала покладеного законом обов`язку, а під ознаки протиправної бездіяльності підпадає виключно за наявності у зобов`язаної особи об`єктивної змоги вчинити певне діяння.

Згідно з частиною 4 статті 270 КАС України днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення.

У постанові Верховного суду України від 13.06.2017 р. у справі № П/800/490/15, зазначено, що Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Слід наголосити й на тому, що самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. .

В свою чергу, скаржником не зазначено жодної конкретної календарної дати, після настання якої форма правової поведінки Машівської районної ради Полтавської області набула вираження протиправної бездіяльності.

Колегія суддів зазначає, що під способом захисту суб`єктивних адміністративних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту прав та інтересів передбачений статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

Власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні адміністративні правовідносини. Разом з тим, зазначені вимоги закону залишаться поза увагою суду, якщо позовні вимоги спрямовані на захист прав та інтересів у майбутньому, оскільки захисту підлягає тільки порушене право.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає обгрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що прокурор не довів перед судом, що Машівська районна рада не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже, і не довів підстав для представництва інтересів держави.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено частиною першою статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

За змістом пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Оскільки судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що позов необхідно залишити без розгляду.

Отже, колегія суддів переглянувши ухвалу суду першої інстанції, вважає, що при її прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року по справі 440/1927/19 прийнята з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для її скасування не виявлено.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу В.о. керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області залишити без задоволення.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року по справі № 440/1927/19 залишити без змін.

.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)В.А. Калиновський Судді (підпис) (підпис) О.І. Сіренко З.О. Кононенко Повний текст постанови складено 28.11.2019 року