Постанова

від 20.11.2019 по справі 703/1224/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2019 року

м. Київ

справа № 703/1224/17

адміністративне провадження № К/9901/457/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

секретар судового засідання - Іванова Н.П.,

за участю представників позивача

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного провадження касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Залевківське на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2017р. (судді - Пилипенко О.Є., Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.) у справі за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Залевківське до Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання дій протиправними та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У квітні 2017 року Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю Залевківське (далі - СТОВ Залевківське ) звернулось до суду з позовом, в якому просило:

визнати протиправними дії Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області в особі Комісії з визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 . щодо складання Акту від 02.02.2017р. відносно СТОВ Залевківське ;

визнати протиправним та скасувати Акт Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області в особі Комісії з визначення збитків від 02.02.2017р. відносно СТОВ Залевківське ;

визнати протиправним та скасувати розпорядження Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області від 02.02.2017р. №31 Про затвердження Акту Комісії з визначення збитків власниками землі та землекористувачам за заявою ФОП ОСОБА_1 .

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що ФОП ОСОБА_1 звернувся до відповідача із вимогою про визначення збитків, заподіяних йому, як орендарю земельних ділянок в адміністративних межах Сунківської сільської ради Черкаської області, внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці діями СТОВ Залевківське . За результатами розгляду цієї вимоги, Комісією з визначення збитків Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області 02.02.2017р. складено Акт та прийнято розпорядження №31, якими затверджено визначення збитків заявнику. Вважає прийняті рішення протиправними та такими, що не відповідають вимогам закону, оскільки ФОП ОСОБА_1 не є орендарем (землекористувачем) вказаних земельних ділянок, у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права відсутній договір оренди з фізичною особою-підприємцем, а тому у даної особи відсутні законні підстави для звернення до відповідача з приводу визначення нанесених йому збитків.

Крім того, посилається на те, що накладні ФОП ОСОБА_1 , на підставі яких Комісією прийнято спірні рішення, не є належними доказами того, що саме ці витрати понесено підприємцем на обробку та засів земельних ділянок, на яких виконувалась обробка ґрунту СТОВ Залевківське . При цьому Комісією не здійснено виїзд на об`єкт спірної земельної ділянки та не встановлено факту посіву озимої пшениці.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 26.07.2017р. позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області щодо складання Акту від 02.02.2017р. Про визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 , заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці на орендованих земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради .

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області від 02.02.2017р. №31 Про затвердження Акту Комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам за заявою ФОП ОСОБА_1 .

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2017р. скасовано постанову суду першої інстанції, в задоволенні позову відмовлено.

З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що статусу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 набув лише 06.09.2007р., на час укладення договорів оренди з іншими фізичними особами 01.03.2007р. зазначеного статусу останній не мав, будь-яких додаткових угод до відповідних договорів щодо зміни сторони договору із визначенням статусу орендаря не укладалось, а тому твердження про те, що після державної реєстрації та набуття статусу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 почав використовувати відповідні земельні ділянки при здійсненні своєї господарської діяльності та фактично набув статусу сторони договору не ґрунтуються на вимогах закону.

Крім того, посилається на те, що між товариством та тими самими фізичними особами у серпні 2016 року укладено договори оренди землі в адміністративних межах Сунківської сільської ради на земельні ділянки, які раніше перебували в оренді ОСОБА_1 , а тому на законних підставах здійснило обробку землі, які мало право обробляти згідно укладених договорів оренди.

При цьому також посилається на те, що чинним законодавством чітко передбачено відшкодування збитків саме землекористувачам, а сам факт використання ФОП ОСОБА_1 у своїй господарській діяльності земельних ділянок на підставі договорів оренди землі від 01.03.2007р. не породжує у останнього права орендаря земельних ділянок. Натомість, як стверджує позивач, таке право могло виникнути після внесення відповідних змін до договорів оренди земельних ділянок щодо зміни статусу орендаря з фізичної особи на фізичну особу-підприємця .

У відзивах на касаційну скаргу Смілянська районна державна адміністрація та ФОП ОСОБА_1 просили залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що між ОСОБА_1 та власниками земельних ділянок ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 01.03.2007р. та 01.09.2007р. укладено договори оренди землі в адміністративних межах Сунківської сільської ради Черкаської області загальною площею 12,33 га, які зареєстровані 03.04.2007р. в Смілянському райвідділі ЧРФДП Центр ДЗК .

В подальшому 06.08.2016р. та 12.08.2016р. між СТОВ Залевківське та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 укладено інші договори оренди землі в адміністративних межах Сунківської сільської ради Черкаської області, які раніше перебували в оренді у ОСОБА_1 відповідно до договорів оренди землі від 01.03.2007р. та 01.09.2007р.

Судами встановлено, що договори оренди земельних ділянок від 01.03.2007р. та 01.09.2007р. укладені між фізичними особами, статусу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на час їх укладення не набув.

Поряд з тим, відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 18.07.2017р. ОСОБА_1 набув статусу фізичної особи-підприємця 06.09.2007р.

Судами встановлено, що будь-яких додаткових угод до відповідних договорів оренди землі від 01.03.2007р.щодо зміни сторони договору із визначенням статусу орендаря, як фізичною особи-підприємця, не укладалось.

Листом від 14.09.2016р. №29-28-0.6-3447/15-16 Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області повідомлено про те, що у Книзі реєстрації державних актів на право власності на землю, на право постійного користування землею та договорів оренди землі по Сунківській сільській раді Черкаської області відсутні відомості про укладення договорів оренди земельних ділянок між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 (а.с.8)

Судами встановлено, що ФОП ОСОБА_1 звернувся до Смілянської РДА Черкаської області із заявою стосовно визначення збитків, заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці діями СТОВ Залевківське .

Скаржник посилався на те, що такі дії полягають в оранні земельних ділянок працівниками СТОВ Залевківське площею 12,33 га в адміністративних межах Сунківської сільської ради, які перебувають у його користуванні відповідно до договорів оренди земельних ділянок від 01.03.2007р. та 01.09.2007р.

За результатами розгляду заяви, Смілянською районною державною адміністрацією Черкаської області, 02.02.2017р. прийнято розпорядження №31, яким затверджено Акт з визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 , заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці на орендованих земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради. (а.с. 4 - 7)

Вказаним Актом від 02.02.2017р. встановлено збитки у формі втраченої вигоди (прибутку, який орендар землі - ФОП ОСОБА_1 міг би отримати із орендованих земельних ділянок і які він не отримає внаслідок дій СТОВ Залевківське ) спричинені пошкодженням посівів озимої пшениці на земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради площею 12,33 га, з урахуванням витрат на незавершене сільськогосподарське виробництво, та які становлять 139118 грн.

Вважаючи дії відповідача протиправними та такими, що порушують інтереси СТОВ Залевківське , останній звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що сам факт використання фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 у своїй господарській діяльності земельних ділянок на підставі договорів оренди землі від 01.03.2007р. не породжує у нього права орендаря. Натомість, за висновком суду, таке право могло виникнути після внесення відповідних змін до договорів оренди земельних ділянок щодо зміни статусу орендаря з фізичної особи на фізичну особу-підприємця .

Суд першої інстанції виходив з того, що договори оренди земельних ділянок в адміністративних межах Сунківської сільської ради Черкаської області від 01.03.2007р. та 01.09.2007р. укладені між ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 та ОСОБА_1 , як фізичною особою, без визначення статусу фізичної-особи підприємця, будь-яких додаткових угод до відповідних договорів оренди щодо зміни сторони договору не укладалось, а тому у відповідача не було законних підстав для затвердження та складання спірного Акту з визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 , заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці на орендованих земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради.

Крім того, суд виходив з того, що станом на дату прийняття оскаржуваного розпорядження від 02.02.2017р. №31 між власниками земельних ділянок та СТОВ Залевківське укладено нові договори оренди, договори є чинними, зареєстровані відповідно до вимог чинного законодавства, про що до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено відповідні відомості, зазначені договори оренди відповідно до приписів цивільного законодавства України не визнані судом недійсними та не скасовані, а тому враховуючи те, що оскільки фізична особа-підприємець ОСОБА_1 не є орендарем земельних ділянок в адміністративних межах Сунківської сільської ради, а тому відповідно відсутні законні підстави на звернення із заявою стосовно визначення збитків, заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці діями СТОВ Залевківське , а прийняте за наслідками розгляду вказаної заяви розпорядження №31 від 02.02.2017р. Про затвердження Акту Комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам за заявою ФОП ОСОБА_1 є протиправним та підлягає скасуванню.

Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний позивачем Акт, в якому відображено загальний опис виявлених обставин, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії, а тому дана вимога щодо визнання протиправним та скасування Акту Комісії з визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 , заподіяних внаслідок пошкодження посівів озимої пшениці на орендованих земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради, задоволенню не підлягає.

При цьому суд виходив з того, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта. Отже, предметом оскарження можуть бути дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у жодному із оскаржуваних рішень немає імперативної норми, яка б спричиняла певні негативні наслідки (порушувала права чи законні інтереси) СТОВ Залевківське . Так, спірним розпорядженням відповідача затверджується Акт Комісії з визначення збитків орендарю земельних ділянок ФОП ОСОБА_1 , заподіяних внаслідок пошкодження озимої пшениці на орендованих земельних ділянках в адміністративних межах Сунківської сільської ради від 02.02.2017р., яким, серед іншого, встановлено що сума збитків у формі втраченої вигоди спричинені пошкодженням посівів озимої пшениці на земельних ділянках в межах Сунківської сільської ради площею 12,33 га, з урахуванням витрат на незавершене сільськогосподарське виробництво становлять 139 118 грн. В той же час, оскаржувані розпорядження та Акт лише фіксують певні факти та не мають правового значення в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому вимоги позивача про їх скасування, а також визнання протиправними дій щодо складення розпорядження та Акту є такими, що не підлягають задоволенню, оскільки не порушують права та законні інтереси СТОВ Залевківське .

Вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що справа, яка розглядається, є справою адміністративної юрисдикції.

З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції станом на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. (частина друга статті 2 КАС України)

Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України)

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

Такі положення процесуального закону відповідають положенням статей 2, 4, 19 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15.12.2017р.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України (в редакції після 15.12.2017р.) передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. (постанова Великої Палати Верховного Суду від 07.08.2019р. у справі №200/16168/17 (№2-а/200/1186/17).

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України (в редакції після 15.12.2017р.) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Велика Палата Верховного Суду приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 03.07.2018р. у справі №823/2491/18 прийшла до висновку, що визначені відповідачем у Акті розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення відповідача до суду з відповідним позовом.

Виходячи з цього, Велика Палата зробила висновок, що рішення про затвердження Акту про визначення збитків на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

У справі, що розглядається Акт з визначення збитків та рішення про його затвердження оскаржується позивачем як з підстав порушення процедури їх прийняття та затвердження, так і у зв`язку з відсутністю, на думку позивача, у третьої особи у справі ФОП ОСОБА_1 прав користувача на оброблені земельні ділянки.

Такі доводи та обґрунтування позовних вимог та заперечень на них свідчать про фактичну наявність між учасниками справи спору про право користування спірними земельними ділянками.

Водночас, як зазначено вище, оскаржуване СТОВ Залевківське розпорядження Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області від 02.02.2017р. №31 на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого розпорядження не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.

При цьому у разі незгоди позивача з рішенням відповідача про затвердження Акту про визначення збитків та невиконання в добровільному порядку розпорядження облдержадміністрації, відповідач має право звернутися до господарського суду з позовом до СТОВ Залевківське про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Смілянської районної державної адміністрації Черкаської області буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику (користувачу, орендарю) землі.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки справу розглянуто з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 344, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Залевківське задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 26.07.2017р. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2017р. у даній справі скасувати.

Провадження у справі №703/1224/17 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук