Постанова

від 11.12.2019 по справі 200/7584/19-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2019 року справа №200/7584/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Міронової Г.М., за участю секретаря судового засідання - Тішевського В.В,, представників позивача - Михайлової Т.Г., Найдьонової Л.М., представника відповідача - Кілюшик І.І., діючих за довіреностями, розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року у справі № 200/7584/19-а (головуючий суддя І інстанції - Смагар С.В.), складене в повному обсязі 01 жовтня 2019 року в м. Слов`янськ Донецької області за позовом Державної установи Донецька обласна фітосанітарна лабораторія до Східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги від 15 травня 2019 року № 04-05-07-15-05/3163, -

ВСТАНОВИВ:

13 червня 2019 року Державна установа Донецька обласна фітосанітарна лабораторія звернулась до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги щодо усунення встановлених порушень від 15 травня 2019 року № 04-05-07-15-05/3163 (а.с. 5-12 т. 1).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року позовні вимоги задоволено. Скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби щодо усунення встановлених порушень від 15 травня 2019 року № 04-05-07-15-05/3163 (а.с. 8-14 т.2).

Не погодившись із судовим рішенням, Східний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив суд скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що ревізією встановлені фінансові порушення на загальну суму 387700 грн., з яких: порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів (спричинено збитків) - 19045 грн., фінансові порушення, що не призвели до збитків - 237019 грн. неефективні витрати - 131006 грн., які на момент направлення вимоги залишаються невідшкодованими на суму 236019 грн., а саме, в порушення вимог пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228. частин 4. 8 статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VІ зі змінами, затверджених штатних розписів, лабораторією здійснювалось нарахування та виплата за рахунок загального фонду частки заробітної плати, яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду (при наявності невикористаних залишків спеціального фонду), що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду (без відновлення видатків загального фонду) за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2018 року на загальну суму 236019 грн.

При цьому, відповідачем вказано, що джерело фінансування виплат на оплату праці по певним посадам, затвердженого як по загальному так і по спеціальному фондах, повинно здійснюватись за рахунок обох фондів.

Апелянтом зазначено, що прямої заборони на використання виключно загального фонду чинне законодавство не містить.

Відповідачем в спірній вимозі зазначено кінцеву мету для усунення порушення - відновити витрати державного бюджету, що здійснені лабораторією із порушеннями за рахунок коштів загального фонду, шляхом перерахування до державного бюджету коштів надходжень спеціального фонду бюджету. У вимозі також зазначено безпосередньо шлях досягнення остаточної мети із посиланням на нормативний документ та лист Міністерства фінансів України та Держказначейства України, в яких детально визначений порядок та рекомендації щодо практичного здійснення остаточної мети - відновлення витрат державного бюджету.

Вважає, що суд першої інстанції необґрунтовано використав висновки Верховного Суду у справах № 813/4101/17, № 826/3350/17, № 8825/1481/16 у зв`язку з тим, що в спірній вимозі вказано конкретні дії на усунення порушень.

Відповідач зазначив, що відсутність факту визнання судом першої інстанції спірної вимоги неправомірною є підставою для залишення її в силі.

Зазначив, що судом першої інстанції не надано оцінку іншим пунктам (окрім п. 2.1), відтак вона скасована протиправно.

Вказував на те, що акт ревізії підписано без зауважень, а з врахуванням відсутності позовної вимоги про протиправність вимоги не може бути покладено в основу рішення про скасування вимоги (а.с. 19-38 т.2).

Представник відповідача в судовому засіданні надала пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просила суд її задовольнити.

Представники позивача в судовому засіданні надали пояснення аналогічні викладеним у відзиві на апеляційну скаргу, поданому до канцелярії суду 09 грудня 2019 року, просили суд залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевірив матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Державна установа Донецька обласна фітосанітарна лабораторія , зареєстрована як юридична особа, включене до ЄДРПОУ за номером 38471981 (а.с. ).

Відповідачем у період з 25 лютого 2019 року по 26 квітня 2019 року, з призупиненням з 29 березня 2019 року по 19 квітня 2019 року, на виконання пункту 2.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2019 року , проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної установи Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2018 року, за результатами якої складено акт ревізії від 3 травня 2019 року № 04.05.07- 931/002 (а.с. 19-76 т.1).

Ревізією встановлені фінансові порушення на загальну суму 387700 грн., з яких: порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів (спричинено збитків) - 19450 грн., фінансові порушення, що не призвели до збитків - 237190 грн., неефективні витрати 131060 грн., які на момент направлення вимоги залишаються невідшкодованими на суму 236190 грн., а саме: в порушення вимог пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, частин 4, 8 статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456 зі змінами, затверджених штатних розписів, лабораторією здійснювалось нарахування та виплата за рахунок загального фонду частки заробітної плати, яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду (при наявності невикористаних залишків спеціального фонду), що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду (без відновлення видатків загального фонду) за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2018 року на загальну суму 236190 грн.

27 березня 2019 року відповідач на виконання пункту 2.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на 1 квартал 2019 року було направлено позивачу запит № 8, відповідно до якого, під час проведення ревізії встановлено, що протягом 2015, 2016, 2018 років проведено покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватись за рахунок спеціального фонду всупереч затверджених штатних розписів, пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ та частини 4, 8 статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI зі змінами. Зважаючи на вищевикладене відповідач вимагає надати пояснення відповідно до поставлених питань.

Позивачем на виконання запиту відповідача від 27 березня 2019 року № 8 були надані письмові пояснення.

Крім того, позивачем були надані до суду копія структури ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за ревізуємий період, копія штатних розписів ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія 2015-2018 роки, копія кошторисів з додатками 2015-2018рр., копія звіту про надходження та використання коштів загального фонду (форма №2д) 2015-2018 роки, копія звіту про надходження і використання коштів, отриманих як плата за послуги (форма №4-Ід) 2015-2018 роки, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за 2015 рік загальний фонд, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за 2015 рік спеціальний фонд, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за 2016 рік загальний фонд, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за 2016 рік спеціальний фонд, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ Донецька обласна фітосанітарна лабораторія за 2018 рік загальний фонд, копії наказів про прийняття на роботу.

15 травня 2019 року відповідачем була складена вимога щодо усунення встановлених порушень № 04-05-07-15-05/3163, відповідно до якої відповідач, на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю Україні , пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від20.04.2006 року № 550, підпункту 7 пункту 4, підпункту 14 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області , затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 року № 3, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області, вимагає:

п.1- опрацювати матеріали ревізії;

п.2.- усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, в тому числі: п.п.2.1 забезпечити відновлення витрат державного бюджету з утримання працівників лабораторії, діяльність яких пов`язана з наданням платних послу та яка підлягала виплати за рахунок спеціального фонду, здійснених лабораторією за рахунок коштів загального фонду, шляхом перерахування до державного бюджету відповідно до пункту 46 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 та листа Міністерства фінансів України та Держказначейства України від 12.02.2008 року № 7.1-10/744 Щодо списання дебіторської та кредиторської заборгованості та відновлення касових видатків ,п.п.2.2 проводити видатки на оплату заробітної плати працівників Лабораторії в межах і за рахунок відповідних надходжень, фондів бюджету (затильного га спеціального) згідно нормами бюджетного законодавства;

п.3 у подальшому дотримуватись вимог законодавства та не допускній встановлених порушень;

п.4 розглянути питання щодо притягнення працівників, вишніх у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом і завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню в термін до 17 червня 2019 року.

У разі не усунення виявлених порушень в установлений те5рмін орган фінансового контролю ініціює розгляд питання про відповідність керівника установи займаній посаді (а.с. 80-82 т. 1).

Не погоджуючись з вищевказаною вимогою, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що ні оскаржувана частина вимоги органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику. Фінансові порушення визначені відповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами. Діюче законодавство не містить заборони по сплаті заробітної плати за рахунок загального фонду при наявності коштів на спеціальному, відтак, спірна вимога є такою, що підлягає скасуванню.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції погоджується з рішенням суду першої інстанції, з наступних підстав.

Відповідно до статті 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов`язками (правообов`язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред`явлення контролюючим органом законної вимоги у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб`єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов`язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Закон №2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

За змістом статті 4 Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для законної вимоги контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

При цьому посилання відповідача в апеляційній скарзі на не надання заперечень на акт ревізії (як на підставу скасування рішення), є необґрунтованими, з огляду на вищевказані висновки суду.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов`язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень. Доводи відповідача щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з`ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З огляду на зазначене вище, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд першої інстанції, об`єктивно мав право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання відповідачем законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки Державної установи.

Як вбачається зі змісту оскарженої вимоги, в ній містяться висновки Держаудитслужби про виявлені під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, які на момент направлення вимоги залишаються невідшкодованими на суму 236190 грн., а саме: в порушення вимог пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, частин 4. 8 статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456 зі змінами, затверджених штатних розписів, лабораторією здійснювалось нарахування та виплата за рахунок загального фонду частки заробітної плати, яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду (при наявності невикористаних залишків спеціального фонду), що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду (без відновлення видатків загального фонду) за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2018 року на загальну суму 236190 грн.

Відповідач вимагає від позивача у спірній вимозі забезпечити відновлення витрат державного бюджету з утримання працівників лабораторії, діяльність яких пов`язана з наданням платних послу та яка підлягала виплати за рахунок спеціального фонду, здійснених лабораторією за рахунок коштів загального фонду, шляхом перерахування до державного бюджету. Одночасно, як зазначено представниками відповідача під час судового розгляду справи та підтверджується актом ревізії, збитки у зв`язку із даним порушенням державному бюджету позивачем нанесені не були, а отже і втрат державний бюджет від дій позивача не отримав. В той же час спосіб усунення порушення відповідач визначив шляхом перерахування коштів до бюджету, що, на думку суду, є безпідставним позбавленням коштів позивача, та є неспівмірним із виявленим порушенням з урахуванням відсутності збитків, нанесених державі.

Судом також враховано, що шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства.

Аналіз норм Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні , Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що не призвело до завдання збитків державі , однак визначено розмір цих збитків, які не відшкодовані на суму 236,19 тис. грн. та зазначені у вимозі як необхідність відновлення витрат державного бюджету шляхом перерахування до державного бюджету.

При цьому, ні оскаржувана частина вимоги органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику. Фінансові порушення визначені відповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами. Діюче законодавство не містить прямої заборони по сплаті заробітної плати за рахунок загального фонду при наявності коштів на спеціальному, з чим погоджується суд апеляційної інстанції та визнано апелянтом в апеляційній скарзі.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відновлення витрат державного бюджету , встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою, оскільки не наведено конкретних посилань на законодавство, яке передбачає відновлення витрат державного бюджету шляхом перерахування до державного бюджету коштів надходжень спеціального фонду бюджету. Апелянтом не спростовані доводи позивача, що під час затвердження кошторисів загального фонду бюджету, до якого включається і спеціальний фонд, на відповідний рік, порушень затвердження та виконання кошторисів ,позивачем ,ревізією не встановлено, а працівники, які отримували оплату праці за рахунок загального фонду були прийняті на загальний фонд оплати праці.

Суд апеляційної інстанції погоджується з доводами позивача, що сама вимога: п.1 про опрацювання матеріалів ревізії, п.3 у подальшому дотримуватись вимог законодавства та не допускати встановлення порушень( дії на майбутнє),п.4 -розглянути питання щодо притягнення працівників, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності,- не є конкретизованою та не містить кінцевої мети забезпечення відновлення витрат, які не призвели до збитків ,у вимозі відсутні пропозиції.

За таких умов правильним є висновок суд першої інстанції про те, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

При цьому, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Виходячи з вищевикладеного, суд апеляційної інстанції визнає, що суд попередньої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права при вирішенні цієї справи.

Щодо висновків відповідача, викладених в апеляційній скарзі, про виявлені під час проведення ревізії порушення, суд апеляційної інстанції зазначає, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вищенаведені висновки суду узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 31 січня 2018 року у справі № 816/1463/17, від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/.

Посилання апелянта не неправомірність застосування висновків Верховного Суду у вищевказаних справах є незмістовним.

Суд не приймає посилання відповідача/апелянта на те, що позивач не просить суд визнати протиправною вимогу, а тільки скасувати її, а тому не вважає її протиправною, у зв`язку з необґрунтованістю таких доводів.

Скасування оскаржуваної вимоги є повним, достатнім та ефективним поновленням порушеного права позивача, оскільки правомірність заходів щодо її виконання не доведена в суді, а дії на майбутнє не є порушенням на час розгляду даної справи та не відновлюють витрат, які не призвели до збитків.

Крім того, суд апеляційної інстанції не приймає посилання відповідача на те, що акт ревізії від 3 травня 2019 року був підписаний позивачем без заперечень, а тому позивач погодився із зазначеними порушеннями, оскільки підписання акту не позбавляє позивача права звернення до суду за для захисту порушеного права шляхом оскарження спірної вимоги.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Як зазначив Європейський суд з прав людини в справі Золотас проти Греції стаття 1 Протоколу № 1, яка має за головну мету захистити особу від будь-якого посягання держави на повагу до її майна, може також вимагати позитивних зобов`язань, відповідно до яких держава має вжити певних заходів, необхідних для захисту права власності, зокрема, якщо існує прямий зв`язок між заходом, якого заявник може правомірно очікувати від влади, і ефективним користуванням ним своїм майном (Zolotas v. Greece, заява № 66610/09). Подібний висновок викладений у рішенні Європейського суду з прав людини в справі Капітал Банк АД проти Болгарії (Capital Bank AD v. Bulgaria, заява № 49429/99).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що скаржникові надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року у справі № 200/7584/19-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року у справі № 200/7584/19-а - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини постанови проголошені в судовому засіданні 11 грудня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 16 грудня 2019 року.

Судді Т.Г.Арабей

І.В. Геращенко

Г.М. Міронова