Постанова

від 05.02.2020 по справі 826/2642/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/2642/18 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Файдюка В.В.,Мєзєнцева Є.І.

за участю секретаря Муханькової Т.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, третя особа: комплекс відпочинку "Пуща-Водиця" Державного управління справами про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради, третя особа: комплекс відпочинку "Пуща-Водиця" Державного управління справами про визнання протиправним підписане Київським міським головою Кличком В. рішення суб`єкта владних повноважень - Київської міської ради - №42/3049 від 21.09.2017 року Про скасування розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.09.2008 року №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща-Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 у Оболонському районі і скасування вказаного рішення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Київська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що спір у вказаній справі перебуває у площині цивільних (житлових) правовідносин, оскільки позов пред`явлено користувачем житла з метою усунення перешкод у його реалізації права на користування (як складової частини права власності) житлом. Крім того апелянт зазначив, що Київською міською радою, виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) рішення про передачу земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_2 ОСОБА_2 та іншим фізичним особам не приймалося, а КВ Пуща-Водиця Державного управління справами Президента України такою правоздатністю наділений не був в силу того, що є користувачем, а не власником земельної ділянки.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачка зазначила, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду необхідно скасувати, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 12.09.2008 року виконавчим органом Київради (Київською міською державною адміністрацією) прийнято розпорядження №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 у Оболонському районі .

У п.1 вказаного розпорядження зазначено, що проектування та реконструкцію дозволено здійснити на земельній ділянці, право користування якою оформлено, згідно з п. 16 рішення Київради від 27.04.2000 року №110/831 Про оформлення права користування земельними ділянками та посвідчене державним актом на право постійного користування земельною ділянкою ЯЯ №080655.

Згідно п. 2 розпорядження, Комплекс відпочинку Пуща-Водиця повинен одержати вихідні дані на проектування об`єкта; розробити, погодити та затвердити в установленому порядку проектно-кошторисну документацію; до початку реконструкції з добудовою вирішити питання щодо пайової участі відповідно до рішення Київської міської ради від 27.02.2003 року №271/431 Про пайову участь (внески) інвесторів (забудовників) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва ; одержати дозвіл на виконання будівельних робіт в інспекції державного архітектурно-будівельного контролю; одержати в Головному управлінні контролю за благоустроєм міста Києва ордер на виконання робіт.

25.07.2008 року між Комплексом відпочинку Пуща-Водиця (замовник) та ОСОБА_2 (інвестор) укладено договір від 25.07.2008 року №8, яким передбачено наступне:

- об`єкт реконструкції - будинок АДРЕСА_1 що має бути реконструйований та на реконструкцію якого розробляється окремий проект реконструкції зі зведеним розрахунком вартості будівництва;

- реконструкція об`єкту - комплекс будівельно-монтажних робіт по безпосередній реконструкції об`єкту, його обладнання (оздоблення) відповідно до проектної документації, підключення об`єкту до всіх необхідних інженерних мереж і комунікацій, введення об`єкту в експлуатацію.

28.10.2009 року Комплексом відпочинку Пуща-Водиця отримано дозвіл на виконання будівельних робіт №1703-0б/Т.

02.11.2009 року між Комплексом відпочинку Пуща-Водиця (замовник) та ОСОБА_2 (інвестор) укладено доповнення від 02.11.2009 року до інвестиційного договору від 25.07.2008 року №8, а саме зазначено, що під реконструкцією об`єкту необхідно розуміти комплекс будівельно-монтажних робіт, у тому числі:1) капітальний ремонт належного Комплексу відпочинку Пуща-Водиця будинку АДРЕСА_1; 2) будівництво індивідуального житлового будинку АДРЕСА_1 .

На підставі розробленого та затвердженого проекту реконструкції, отриманих дозволів на виконання будівельних робіт та іншої містобудівної документації Комплексом відпочинку Пуща-Водиця проведено згадану вище реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 , а саме: шляхом капітального ремонту будинку АДРЕСА_2 .

Збудований індивідуальний житловий будинок НОМЕР_4 було оформлено за ОСОБА_2 , а у подальшому на підставі договорів дарування частини житлового будинку від 25.11.2014 року за №1991 та від 06.04.2015 року за №1040, право власності на житловий будинок АДРЕСА_1 , перейшло до ОСОБА_3 .

22.08.2017 року Комплексом відпочинку Пуща Водиця Державного управління справами на підставі рішення Київради від 27.04.2000 року №110/831 було оформлено право постійного користування земельною ділянкою кадастровий номер 8000000000:78:318:0004 за адресою: АДРЕСА_1 (державний акт на право постійного користування земельною ділянкою від 30.07.2009 року №382631), площею 99,3502 га; цільове призначення: для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; категорія земель: не визначена; вид використання: експлуатація та обслуговування будівель і споруд комплексу відпочинку Пуща-Водиця , підтверджується наявним у матеріалах справи витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 22.08.2017 року НВ-800061782017.

Водночас, 21.09.2017 року Київрадою прийнято рішення №42/3049, яким скасовано розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) від 12.09.2008 року №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща-Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 у Оболонському районі .

Вказане рішення обґрунтоване тим, що вищевказана земельна ділянка, надана в постійне користування Комплексу відпочинку Пуща-Водиця , належить до земель рекреаційного призначення, зміна її цільового призначення в установленому порядку, в тому числі для індивідуального житлового будівництва станом на час прийняття виконавчим органом Київради (Київською міською державною адміністрацією) розпорядження від 12.09.2009 року №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща-Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 не проводилась, рішення про передачу земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_2 ОСОБА_2 та іншим фізичним особам не приймалося.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивачка звернулася до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Колегія суддів зазначає, що ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/ або виникнення додаткового обов`язку.

Право на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів даної особи.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

В даному випадку позивачка зазначила, що вона разом зі своїм неповнолітнім сином ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , проживає у будинку АДРЕСА_1 , який належить на праві власності її матері - ОСОБА_3 Позивачка вважає, що оскаржуване рішення є підставою для обмеження її законних прав та може потягнути застосування до неї та її неповнолітньої дитини неналежних правових процедур, у тому числі незаконне виселення з будинку без надання іншого житла.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки Київською міською радою прийнято рішення від 21.09.2017 року №42/3049, яким скасовано розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) від 12.09.2008 №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща-Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 , а позивачка та її неповнолітній син зареєстровані у даному будинку, остання має право на його оскарження рішення відповідача, оскільки воно безпосередньо стосується її прав та інтересів.

З цих же підстав колегія суддів вважає необгрунтованими доводи апелянта про наявність підстав для закриття провадження у справі.

З приводу обгрунтованості та правомірності прийнятого Київською міською радою рішення, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон №280/97-ВР) питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з частиною дев`ятою статті 59 цього Закону, рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Тобто, за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні №7-рп/2009, закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Київська міська рада має повноваження скасувати рішення виконавчого комітету, який створений при ній для здійснення виконавчих функцій, у разі невідповідності їх Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.09.2008 року №1241 Про надання Комплексу відпочинку Пуща-Водиця дозволу на проектування та реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 у Оболонському районі , як акт індивідуальної дії, яке скасоване рішенням Київської міської ради від 21.09.2017 року №42/3049, станом на момент прийняття останнього, вичерпало свою дію.

Вказані обставини підтверджуються зареєстрованим правом власності на будинок АДРЕСА_1

Враховуючи те, що на підставі рішення виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.09.2008 року №1241 завершено реконструкцію з добудовою будинку АДРЕСА_1 у Оболонському районі , будинок НОМЕР_4 введено в експлуатацію та зареєстровано право власності на останній, колегія суддів вважає, що наявні підстави вважати, що на підставі вказаного рішення у ОСОБА_1 виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією її суб`єктивних прав, і вона заперечує проти їх зміни чи припинення, а тому у відповідача були відсутні повноваження щодо скасування наведеного рішення, з урахуванням необхідності дотримання принципу належного урядування , що забезпечує стабільність існуючих правовідносин.

Доводи відповідача про необхідність прийняття оскаржуваного рішення від 21.09.2017 року №42/3049 у зв`язку з тим, що земельна ділянка, на якій збудовано будинок № АДРЕСА_4 , належить до земель рекреаційного призначення, а зміна цього цільового призначення не проводилась, суд першої інстанції правильно не взяв до уваги, оскільки на час розгляду справи судом, в матеріалах справи відсутні належні документальні докази, які дають підстави вважати, що будівництво здійснено на землях рекреаційного призначення.

З урахуванням викладеного у сукупності колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Київської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 06.02.2020 року.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: В.В.Файдюк

Є.І.Мєзєнцев