Постанова

від 24.02.2020 по справі 569/4122/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 лютого 2020 року

м. Київ

справа №569/4122/16-а

адміністративне провадження №К/9901/11295/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - А.А. Єзеров, Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради на постанову Рівненського міського суду рівненської області від 12.07.2016р. (суддя - Тимощук О.Я.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016р. (судді - Котік Т.С., Жизневська А.В., Охрімчук І.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради щодо ненадання на його заяву містобудівних умов та обмежень;

- зобов`язати надати йому містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 6,9578 га, розташованої на території Рівненської міської ради, на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні "Південний" в м. Рівному.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що у відповідача були відсутні підстави для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні "Південний" в м. Рівному згідно заяви від 23.02.2016 р., оскільки до заяви ним були додані документи, що передбачені пунктом 2.2. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011р. №109, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 22.07.2011р. за №912/19650. Вважає таку відмову протиправною, оскільки вона не ґрунтується на вимогах та положеннях чинного законодавства.

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 12.07.2016р., залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016р., позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Рівненської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 по його заяві містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки площею 6,9578 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер 5610100000:01:054:0199, на будівництво житлового багатоповерхового будинку у мікрорайоні Південний у місті Рівному.

Зобов`язано Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Рівненської міської ради надати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 6,9578 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер 5610100000:01:054:0199, на будівництво житлового багатоповерхового будинку у мікрорайоні Південний у місті Рівному.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обгрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами неповно з`ясовано фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Зокрема, посилався на те, що відсутність затвердженого в установленому законом порядку детального плану території мікрорайону Південний унеможливлює визначення відповідності намірів забудови замовника - ОСОБА_1 , і як наслідок - надання йому містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Крім того посилається на відсутність з його боку бездіяльності, оскільки заява позивача розглянута з наданням обгрунтованої відповіді. Крім того, зобов`язавши відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження, суди фактично перейняли на себе повноваження органу місцевого самоврядування щодо прийняття того чи іншого рішення з даного питання.

Заперечуючи проти касаційної скарги позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.02.2016р. позивач звернувся через Рівненський регіональний центр надання адміністративних послуг до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні "Південний" в м. Рівному.

Відповідно до супровідної картки від 23.02.2016р. за реєстраційним номером №16033 до заяви позивачем було додано: засвідчену у встановленому порядку копію документа про право користування земельною ділянкою (копія договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) №2 від 12.01.2016 р.; копію державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ №385136; ситуаційну схему розташування земельної ділянки; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; топографічне знімання (М 1:500); витяг із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 19.01.2016 р.; фотофіксацію земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Листом від 02.03.2016р. №01-м/26 відповідач повідомив позивача про неможливість надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відсутністю детального плану території мікрорайону "Південний", в якому знаходиться земельна ділянка.

Не погоджуючи з відмовою відповідача та вважаю її протиправною позивач звернувся до суду з даним позовом.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не мав підстав для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, однак, відповідачем наявність цієї підстави відмови не доведено.

Також суди виходили з того, що підготовка і подання на затвердження відповідної ради містобудівної документації (в тому числі детального плану території) відноситься до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад. В свою чергу, відсутність детального плану території не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011р. №3038-VI (тут і далі - Закон №3038-VI у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно частин 1-4 статті 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до підпункту 9 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Статтею 29 Закону №3038-VI передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати вихідні дані для проектування об`єкта будівництва. Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви та надання вихідних даних або прийняття рішення про відмову у видачі вихідних даних здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у видачі вихідних даних приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011р. №109 (далі - Порядок №109).

Відповідно до п. 2.1 Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом №3038-VI.

Згідно п. 2.2 Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Відповідно до п. 2.4 Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України Про регулювання містобудівної діяльності .

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.

За наведеного правового регулювання встановлено обов`язок уповноваженого органу містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви прийняти рішення про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні.

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, на виконання вимог пункту 2.2 Порядку №109, з метою отримання містобудівних умов та обмежень, 23.02.2016р. позивач звернувся до відповідача із заявою та доданими до неї необхідними документами про видачу містобудівних умов та обмежень на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні "Південний" в місті Рівному, проте 02.03.2016р. відповідач повідомив позивача про неможливість надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відсутністю детального плану території мікрорайону "Південний", в якому знаходиться земельна ділянка.

Надаючи оцінку підставам відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною першою статті 17 вказаного Закону передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Положеннями частини першої статті 19 Закону №3038-VI передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Відповідно до частини 1 статті 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Згідно з положеннями пункту 3 частини першої статті 1 Закону №3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до підпункту 6 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, наміри забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018р. у справі №803/1231/17, від 11.07.2019р. у справі №369/9003/16-а, від 17.10.2019р. у справі № 569/4123/16-а.

Враховуючи, що підготовка і подання на затвердження відповідної ради містобудівної документації (в тому числі детального плану території) відноситься до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, а тому позивач не повинен зазнавати негативних наслідків у вигляді неможливості реалізувати свої права на земельну ділянку, включаючи її забудову, від неналежного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків щодо розроблення та затвердження детального плану території.

Посилання в обгрунтування касаційної скарги на те, що адміністративні суди, поклавши на Управління містобудування та архітектури обов`язок щодо надання позивачу містобудівних умов та обмежень втрутились у дискреційні повноваження відповідача, також є безпідставним, оскільки, як встановлено в ході розгляду справи, відсутність детального плану території не може бути підставою для ненадання містобудівних умов та обмежень, а інших передбачених законом підстав для відмови у їх видачі відповідачем не наведено і їх наявність в ході розгляду справи на підставі відповідних доказів не доведено.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради - залишити без задоволення, а постанову Рівненського міського суду рівненської області від 12.07.2016р. та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016р. - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук