Постанова

від 26.02.2020 по справі 580/45/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/45/20 Суддя (судді) першої інстанції: В.А. Гайдаш

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Шурка О.І.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08.01.2020 у справі за адміністративним позовом першого заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Драбівської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов першого заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Драбівської районної ради, в якому позивач просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті № 233 позапланової перевірки, проведеної 12.12.2019 Драбівським РС Управління ДСНС у Черкаській області;

- зобов`язати відповідача вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані в акті № 233 позапланової перевірки, проведеної 12.12.2019 Драбівським РС Управління ДСНС у Черкаській області.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08.01.2020 позовну заяву повернуто.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою про повернення позовної заяви, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу про повернення позовної заяви та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути дану апеляційну скаргу у порядку письмового провадження, з урахуванням приписів ч. 2 ст. 312 КАС України.

Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, що навчаються в ЗДО яслах-садку Сонечко , працюють та відвідують вказаний заклад дошкільної освіти, але не про інтерес держави, а спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері забезпечення пожежної безпеки є саме органи ДСНС, якому надано повноваження на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування. Таким чином, при прийнятті оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, вирішення якого охоплюється правом прокурора.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, викладеними в оскаржуваній ухвалі, з огляду на наступне.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписами ч. 4 ст. 5 КАС України, передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Разом з тим, за приписами ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Водночас, положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а таким, є Закон України Про прокуратуру .

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру , прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя.

Окрім цього, аналізуючи вищевикладені положення Конституції України, КАС України та Закону № 1697-VII, варто врахувати, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру , виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження), який або відсутній, або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Дійсно, поняття інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, поняття інтереси держави охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому, їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Так, надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V (надалі по тексту також - Закон № 877-V).

Відповідно до ст. 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Водночас, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України.

Положеннями статті 55 Кодексу цивільного захисту України, передбачено, що забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів. Діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях. Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Приписами ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належать зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; проведення перевірки за повідомленнями та заявами про злочини, пов`язані з пожежами та порушенням правил пожежної безпеки; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту; здійснення інших повноважень, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодекс цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У відповідності до положень ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Згідно з п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (надалі по тексту також - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Приписами п. п. 47, 48, 52 п. 3 Положення № 1052, встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій, зокрема: перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки;

Так, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуації, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб. Головне управління підпорядковується ДСНС.

З наведеного вбачається, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи під час здійснення своїх повноважень діють як суб`єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Таким чином, територіальне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду з відповідним позовом.

У позовній заяві прокурором не зазначені причини, які перешкоджають відповідному Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ними обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме, перешкоджати створенню загрози життю та здоров`ю людини.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у позовній заяві не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України Про прокуратуру .

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є як належним, так і ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу щодо усунення порушень, зафіксованих в акті перевірки.

Важливо врахувати, що, у даній ситуації, особливим аспектом є питання ефективного захисту, що дає підстави стверджувати про те, що подання позову про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання районної ради вжити певні заходи та його розгляд у суді протягом певного часу, жодним чином не вплине на попередження можливих ризиків для життя та здоров`я дітей, що навчаються в закладі дошкільної освіти яслах-садку загального розвитку Сонечко , а належним та своєчасним попередженням настання таких негативних наслідків, у разі існування таких, є розгляд позову про застосування заходів реагування та зупинка експлуатації ризикового приміщення, що, у свою чергу, зумовить вжиття невідкладних та першочергових заходів з боку органів місцевого самоврядування/інших органів для усунення порушень, виявлених за наслідком перевірочного заходу .

У свою чергу, у випадку застосування заходів реагування, зупинення діяльності закладу не буде порушенням права громадян на здобуття освіти, оскільки у випадку звернення контролюючого органу з відповідним позовом про застосування заходів реагування, суд, під час розгляду справи, враховуючи наявні в справі докази та ступінь небезпеки виявлених порушень для життя та здоров`я людей (учнів, працівників) здійснить оцінку наявності реальної загрози для життя та здоров`я людей та співмірності заходів реагування. Наявність прямої загрози для безпеки/життю/здоров`ю людей є обов`язковою передумовою для застосування заходів реагування та має пріоритет перед дотриманням прав учнів на освіту.

Враховуючи викладене, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов`язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку, це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить ст. ст. 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Аналогічна правова позиція висвітлена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29.08.2019 у справі № 320/893/19.

Таким чином, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки гуртуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому у її задоволенні необхідно відмовити, ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08.01.2020 - залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко