Постанова

від 05.03.2020 по справі 516/199/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

Київ

справа №516/199/16-а

адміністративне провадження №К/9901/38445/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Теплодарської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 у складі колегії суддів: Косцової І.П. (головуючий), Стас Л.В., Турецької І.О. у справі №516/199/16-а за позовом Приватного підприємства "Белстрой" до Теплодарської міської ради Одеської області про визнання протиправними та скасування рішень

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне підприємство "Белстрой" (надалі - ПП "Белстрой") звернулось до суду з позовом до Теплодарської міської ради Одеської області (надалі - Теплодарська міськрада), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило:

1.1. визнати протиправними та скасувати рішення від 29.09.2016 №175/1-VII "Про визнання недійсним рішення Теплодарської міської ради Одеської області від 31.05.2012 року №250/2-VI "Про надання дозволу на продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки ПП "Белстрой" загальною площею 0,1600 га за адресою: м. Теплодар, вул. Енергетиків, 73" (надалі - Рішення №175/1-VII);

1.2. визнати протиправними та скасувати рішення від 24.11.2016 №206/2-VIІ "Про внесення змін до рішення Теплодарської міської ради Одеської області від 29.09.2016 р. №175/1- VII "Про визнання недійсним рішення Теплодарської міської ради Одеської області від 31.05.2012 року №250/2-VI "Про надання дозволу на продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки ПП "Белстрой" загальною площею 0,1600 га за адресою: м. Теплодар, вул. Енергетиків, 73" (надалі - Рішення №206/2-VI), а саме: в преамбулі слова "визнання недійсним" замінити на слово "скасування", в пункту 1 слова "Визнати недійсним" замінити на слово "Скасувати".

2. Постановою Теплодарського міського суду Одеської області від 14.12.2016 у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 апеляційну скаргу ПП "Белстрой" задоволено, постанову Теплодарського міського суду Одеської області від 14.12.2016 скасовано і ухвалено нову, якою позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано Рішення №175/1-VII та Рішення №206/2 VII.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

4.1. 10.05.2007 між Теплодарською міськрадою та ПП "Белстрой" укладено договір оренди землі терміном на 5 років тобто до 10.05.2012. Згідно з пунктом 8 цього договору, після закінчення строку договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.

4.2. Листом від 07.05.2012 №07/01 ПП "Белстрой" повідомило Теплодарську міськраду про бажання продовжити термін дії зазначеного договору оренди землі.

4.3. 31.05.2012 Теплодарською міськрадою прийнято Рішення за №250/2-VI "Про надання дозволу на продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки ПП "Белстрой" загальною площею 0,1600 га за адресою: м. Теплодар, вул. Енергетиків, 73".

4.4. На виконання зазначеного рішення 01.06.2012 між ПП "Белстрой" та Теплодарською міськрадою укладено додаткову угоду №3-2012 до договору оренди земельної ділянки від 10.05.2007, згідно якої термін даного договору продовжено на 5 років, тобто до 01.06.2017.

4.5. 29.09.2016 Теплодарською міськрадою прийнято Рішення №175/1-VII "Про визнання недійсним рішення Теплодарської міської ради від 31.05.2012 року №250/2-VI", а 24.11.2016 - Рішення №206/2-VI, яким до цього рішення внесено зміни зокрема, в преамбулі слова "визнання недійсним" замінено на слово "скасування", в пункті 1 слова "Визнати недійсним" замінено на "Скасувати".

5. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що позивач несвоєчасно повідомив відповідача про свій намір продовжити строк дії договору оренди землі. При цьому, судом першої інстанції відхилені посилання позивача на наявну в нього квитанцію про відправлення листа на адресу відповідача, оскільки докази отримання такого листа відповідачем у матеріалах справи відсутні. Відтак, суд дійшов висновку, що у відповідача існували як визначені законодавством підстави, так і повноваження для прийняття оспорюваних рішень.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції і ухвалюючи нову про задоволення позовних вимог, вказав на те, що враховуючи висновки, наведені у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 та постанові Верховного Суду від 04.06.2013 у справі №21-64а13, ненормативні акти органу місцевого самоврядування, якими є оспорювані рішення, як акти одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їх виконання і не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після цього.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Теплодарського міського суду Одеської області від 14.12.2016.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що додаткова угода про продовження терміну дії договору оренди землі не була зареєстрована у визначеному законодавством порядку, тому відсутні підстави стверджувати, що рішення Теплодарської міськради від 31.05.2012 №250/2-VI вичерпало свою дію з його прийняттям та не могло бути скасоване у подальшому внаслідок виявлених при його прийнятті порушень.

8. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

8.1. На обґрунтування -заперечень зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, тому вважають доводи касаційної скарги безпідставними і необґрунтованими.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. У відповідності до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

10. Згідно з частиною 2 статті 4, пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

11. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункту 7 частини 1 статті 3 КАС України у вказаній редакції).

12. Такі ж правила визначення предметної юрисдикції адміністративних судів закріплені у статтях 4 та 19 КАС України у чинній станом на даний час редакції.

13. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

14. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.

15. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами щодо їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги цього суб`єкта владних повноважень.

16. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17.

17. Водночас, спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до його порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень.

18. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем подано позов з приводу оскарження прийнятого відповідачем Рішення №175/1-VII, яким з урахуванням змін, внесених Рішенням №206/2-VI, скасоване попереднє рішення Теплодарської міської ради від 31.05.2012 року №250/2-VI "Про надання дозволу на продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки ПП "Белстрой" загальною площею 0,1600 га за адресою: м. Теплодар, вул. Енергетиків, 73".

19. У свою чергу, відповідно до частин 1-2 статті 93 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час спірних правовідносин), право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземним громадянам і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам.

20. Згідно з частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України у вказаній редакції, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

21. Частиною 1 статті 124 Земельного кодексу України у вказаній редакції передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

22. Частинами 1, 11 статті 33 Закону України "Про оренду землі" від 06.10.1998 №161-XIV визначено, що по закінченню строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов`язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі). Відмова, а також наявне зволікання в укладенні додаткової угоди до договору оренди землі може бути оскаржено в суді.

23. Тобто, спірні правовідносини стосуються розпорядження органом місцевого самоврядування земельними ділянками комунальної власності. Зі змісту наведених вище норм законодавства слідує, що органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо надання земельних ділянок юридичним особам у користування та укладення, зміни, розірвання з ними договорів оренди землі діють в якості органів, через які відповідна територіальна громада реалізує повноваження власника земельних ділянок. Реалізуючи такі повноваження, ці органи вступають з юридичними особами у цивільні та господарські правовідносини, у яких територіальні громади є рівними, в тому числі, із суб`єктами підприємницької діяльності.

24. Попри те, що оскаржувані рішення спрямовані на скасування попередньо прийнятих рішень, фактично, ці рішення за своєю правовою природою стосуються припинення договору оренди землі, а позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного, на його думку, відповідачем цивільного права, а саме, права оренди земельної ділянки, що виключає можливість віднесення даного спору до публічно-правових.

25. Відповідно до частини 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

26. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України, способом захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

27. Пунктами 1, 6 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, а також справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.

28. Таким чином, справи у спорах за участю органів місцевого самоврядування, що виникають із правовідносин, у яких такі органи реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за умови відповідності суб`єктного складу учасників спору статті 4 Господарського процесуального кодексу України, підвідомчі господарським судам.

29. Правова позиція аналогічного змісту у подібних правовідносинах була викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №429/12773/12 (2а/429/317/12).

30. Також, статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

31. За практикою Європейського Суду з прав людини " фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії", що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (пункт 24 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/04, №29465/04).

32. Пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

33. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

34. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а прийняті у справі судові рішення слід скасувати та закрити провадження у справі.

35. Враховуючи положення частини 1 статті 239 та частини 3 статті 354 КАС України, колегія суддів касаційного суду вважає за необхідне роз`яснити позивачу, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду і в позивача наявне право протягом десяти днів з дня отримання відповідної постанови звернутися до суду, що прийняв постанову про закриття провадження у справі, з заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Теплодарської міської ради Одеської області задовольнити частково.

Постанову Теплодарського міського суду Одеської області від 14.12.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 у справі №516/199/16-а за позовом Приватного підприємства "Белстрой" до Теплодарської міської ради Одеської області про визнання протиправними та скасування рішень - скасувати і закрити провадження у справі.

Роз`яснити позивачу - Приватному підприємству "Белстрой", що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду господарської юрисдикції та що воно має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя Шарапа В.М.

Судді Стеценко С.Г.

Чиркін С.М.