Постанова

від 12.03.2020 по справі 822/1690/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1690/18

Головуючий у 1-й інстанції: Блонський В.К.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

12 березня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Кузьменко Л.В. Совгири Д. І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Нетішинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до відповідача, в якому просив :

- визнати протиправною бездіяльність Нетішинської міської ради Хмельницької області, що полягає у нерозгляді поданої ним заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду, площею 0,0279 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель закладів побутового обслуговування, кадастровий номер земельної ділянки 6810500000:02:006:0295;

- зобов`язати Нетішинську міську раду Хмельницької областізатвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду, площею 0,0279 га, яка розташована за адресою: проспект АДРЕСА_1 ., для будівництва та обслуговування будівель закладів побутового обслуговування, кадастровий номер земельної ділянки 6810500000:02:006:0295.

Позов мотивований тим, що відповідач тривалий час не приймає рішення по суті поданої заяви від 31.05.2017 року та не затверджує проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року у справі № 822/1690/18 позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Нетішинської міської ради Хмельницької області, що полягає у нерозгляді заяви фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду, площею 0,0279 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель закладів побутового обслуговування, кадастровий номер земельної ділянки 6810500000:02:006:0295.

Зобов`язано Нетішинську міську раду Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 31.05.2017 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду, площею 0,0279 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель закладів побутового обслуговування, кадастровий номер земельної ділянки 6810500000:02:006:0295.

27 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з заявою про встановлення судового контролю за виконанням рішення у вказаній справі та просив зобов`язати боржника подати звіт про виконання рішення суду від 13.06.2018 року.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у задоволенні заяви фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення у справі № 822/1690/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Нетішинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, - відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, заявник оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється з метою реалізації завдань адміністративного судочинства, при цьому, суд повинен займати активну позицію не лише під час вирішення публічно-правового спору, але й після набрання судовим рішенням законної сили.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, а тому, суд апеляційної інстанції, відповідно до ч. 4 ст. 229, п.2 ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України, вважає можливим проведення розгляду справи за їхньої відсутності без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково з таких підстав.

Приймаючи оскаржувану ухвалу про відмову у задоволенні заяви про встановлення судового контролю, суд першої інстанції виходив з того, що суд не вправі зобов`язувати колегіальний орган, рішення якого приймаються шляхом поіменного голосування, прийняти рішення .

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до п.9 ч.2 ст.129 Конституції України, обов`язковість судового рішення є однією із основних засад судочинства.

Статтею 129-1 Конституції України встановлено, що суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання.

Частинами 2, 4 ст.13 Закону України Про судоустрій і статус суддів встановлено, що судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Обов`язковість урахування (преюдиційність) судових рішень для інших судів визначається законом.

Аналогічні положення містить КАС України, зокрема, нормами ст.370 КАС України передбачено, що судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

З наведеного слідує, що рішення суду, яке набрало законної сили є обов`язковим для учасників справи.

Так, Європейський Суд з прав людини звертав увагу, що судове та виконавче провадження є першою та другою стадіями у загальному провадженні (рішення у праві Скордіно проти Італії (Scordino v. Italy). Таким чином, виконання рішення не відокремлюється від судового розгляду і провадження повинно розглядатися загалом (рішення у справі Сіка проти Словаччини (Sika v. Slovaki), № 2132/02, пп. 24-27, від 13 червня 2006 року, пп. 18 рішення Ліпісвіцька проти України №11944/05 від 12 травня 2011 року).

Крім того, у рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах Бурдов проти Росії від 07.05.2002 року, Ромашов проти України від 27.07.2004 року, Шаренок проти України від 22.02.2004 року зазначається, що право на судовий захист було б ілюзорним, якби правова система держави дозволяла щоб остаточне зобов`язувальне рішення залишалося без дієвим на шкоду одній із сторін; виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має вважатися невід`ємною частиною судового процесу.

Держава несе відповідальність за виконання остаточних рішень, якщо чинники, які затримують чи перешкоджають їх повному й вчасному виконанню, перебувають у межах контролю органів влади (рішення у справі Сокур проти України (Sokur v. Ukraine), №29439/02, від 26 квітня 2005 року, та у справі Крищук проти України (Kryshchuk v. Ukraine), №1811/06, від 19 лютого 2009 року).

Відповідно до ч. 6 статті 245 КАС України у випадках, визначених у частинах 3 - 5 цієї статті, суд може визначити відповідачу - суб`єкту владних повноважень розумний строк виконання рішення суду.

Відповідно до ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

З аналізу викладеної норми вбачається, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення, є правом суду та вирішується на його розсуд.

Суд зазначає, що судовий контроль - це спеціальний вид провадження в адміністративному судочинстві, відмінний від позовного, що має спеціальну мету та полягає не у вирішенні нового публічно-правового спору, а у перевірці всіх обставин, що перешкоджають виконанню такої постанови суду та відновленню порушених прав особи-позивача.

Отже, судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється з метою реалізації завдань адміністративного судочинства. Суд займає активну позицію не лише під час вирішення публічно-правового спору, але й після набрання судовим рішенням законної сили.

У рішенні від 30.06.2009 року № 16-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що метою судового контролю є своєчасне забезпечення захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина, та наголосив, що виконання всіма суб`єктами правовідносин приписів, викладених у рішеннях суду, які набрали законної сили, утверджує авторитет держави як правової (абзац перший підпункту 3.2 пункту 3, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини).

У рішенні Європейського суду з прав людини від 19.03.1997 року у справі Горнсбі проти Греції суд підкреслив, що виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватись як складова частина судового розгляду. Здійснення права на звернення до суду з позовом стосовно його прав та обов`язків цивільного характеру було б ілюзорним, якби внутрішня правова система допускала, щоб остаточне судове рішення, яке має обов`язкову силу, не виконувалося б на шкоду однієї зі сторін (п. 40).

Аналіз зазначених положень дає підстави для висновку про те, що встановлення судового контролю за виконанням судових рішень є заходом превентивного впливу на Відповідача у справі з метою своєчасного виконання свої зобов`язань у межах відповідної справи.

Тобто, встановлення судового контролю при ухваленні судового рішення по суті позовних вимог попереджує неналежне виконання Відповідачем обов`язків, що виникли внаслідок задоволення позовних вимог Позивача.

Натомість, захист прав Позивача внаслідок рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - Відповідачем на виконання рішення суду передбачено положеннями ст. 383 КАС України.

За приписами ст. 383 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.

Вирішуючи питання можливості встановлення судового контролю, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для встановлення судового контролю з огляду на неможливість зобов`язання судом прийняти рішення певного змісту, виходячи з дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.

Проте, з таким висновком суду в повній мірі погодитись неможливо, приймаючи до уваги наступне.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до вимог статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно із статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Статтею 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За змістом пункту тридцять четвертого частини першої статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до вимог частин першої та другої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Згідно із статтею 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

З наведеного видно, що підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними.

Разом з тим, у даній справі при розгляді проекту рішення ради будь-якого рішення з цього питання прийнято не було, у зв`язку з недостатньою кількістю голосів під час голосування за цей проект рішення.

Колегія суддів апеляційного суду звертає увагу на те, що неприйняттям рішення у зв`язку з відсутністю необхідної кількості голосів під час голосування заява позивача не розглянута та жодного із передбачених Законом рішень по цьому питанню не прийнято. При цьому, після неприйняття рішення із вказаних підстав, міська рада повторно цей проект рішення на голосування сесії міської ради з власної ініціативи не внесла, через що позивач змушений повторно звертатися до міської ради із заявами про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, що суттєво порушує його права та суперечить вимогам законодавства.

За таких обставин, ухвалення судом суто формального рішення про зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою не відповідатиме змісту і суті правосуддя як такого та у подальшому може бути підставою для звернення позивача до Європейського Суду з прав людини із заявою про порушення Україною вимог статей 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З приводу висновку суду що прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою є дискреційним повноваженням ради, а тому суд не може втручатись у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень, суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року в справі № 21-87а13.

Отже, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі Брайєн проти Об`єднаного Королівства (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі Путтер проти Болгарії (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Законодавець передбачив обов`язок суду зобов`язати суб`єкта владних повноважень до п р а в о м і р н о ї поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах щодо виконання судового рішення не є дискреційними.

Всі наведені правові позиції не враховані судом при розгляді заяви ОСОБА_1 про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.

Таким чином, судом першої інстанції порушено норми процесуального права та невірно встановлено обставини у справі, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке підлягає скасуванню з підстав визначених ст. 320 КАС України.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року скасувати.

Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 12 березня 2020 року.

Головуючий Франовська К.С. Судді Кузьменко Л.В. Совгира Д. І.