Постанова

від 13.03.2020 по справі 826/27282/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 березня 2020 року

Київ

справа №826/27282/15

адміністративне провадження №К/9901/12430/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача Бевзенка В.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Кашпур О.В.

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/27282/15

за позовом громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені"

до Міністерства юстиції України, Міністерства інфраструктури України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені"

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015 (постановлену у складі судді: Огурцова О.П.)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 (постановлену у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю., Петрика І.Й., Собківа Я.М.)

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Громадська організація "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Міністерства інфраструктури України, в якому просила визнати Правила пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440 в частині абзацу 14 пункту 2.19 протиправними та зобов`язання вчинити дії (далі - Правила № 335).

Короткий зміст рішень судів першої інстанції та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015 адміністративний позов громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" до Міністерства юстиції України, Міністерства інфраструктури України про визнання Правила № 335 протиправними та зобов`язання вчинити дії - залишено без розгляду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 року, залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015.

Залишаючи позов без розгляду на підставі статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення з позовом до суду, далі - КАС України), суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач, звернувшись у грудні 2015 року до суду з позовом про скасування Правила № 335, пропустив строк звернення до суду, визначений частиною другою статті 99 КАС України.

Визнаючи причини пропуску строку звернення до адміністративного суду неповажними, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що з липня 2012 року позивач повинен був дізнатися про порушення спірним нормативно-правовим актом прав, свобод чи інтересів фізичних осіб та прав і інтересів юридичних осіб, оскільки судом встановлено, що Правила пожежної безпеки в метрополітенах, затверджені наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440 було опубліковано в періодиці: Офіційний вісник України, 2012, № 54 (27.07.2012), однак, Громадська організація Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені лише 06.12.2015 подала позовну заяву до Окружного адміністративного суду міста Києва для захисту порушених правах та інтересів, тобто понад 3 (три) роки з дня, коли повинен був дізнатися про існування оскаржуваного нормативно-правового акта.

Окрім того суд апеляційної інстанції вказав, що Громадська організація "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" зареєстрована Солом`янським РУЮ у м. Києві згідно свідоцтва про реєстрацію від 23 грудня 2013 року №1413040. Зазначено, що органом управління громадським об`єднанням є керівник ОСОБА_1.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців державну реєстрацію громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" проведено 25.12.2013 року, де керівником теж зазначено ОСОБА_1 .

З Протоколу наради з питань розміщення у метрополітенах та на прилеглих територіях об`єктів комерційної торгівлі від 07.04.2014. затвердженого Заступником Міністра інфраструктури України - керівником апарату 10.04.2014, під час наради, на якій був присутній голова Громадської організації Власників малих архітектурних форм (кіосків) в Метрополітені ОСОБА_1, обговорювалося звернення цієї ГО до Мінінфраструктури щодо виключення абзацу чотирнадцятого пункту 2.19 Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440.

Отже, станом на квітень 2014 року позивачу було відомо про наявність оскаржуваного нормативного акту та вчинення ним дій, спрямованих на виключення абзацу чотирнадцятого пункту 2.19 Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440.

З огляду на викладене, відхилив посилання позивача про неможливість дізнатися про порушення прав свої членів і заявників, свобод чи інтересів у зв`язку з відсутністю у нього в той момент цивільно-правової правоздатності.

Враховуючи встановлені обставини в сукупності, колегія суддів апеляційного суду прийшла до висновку, що позивач знав про оскаржуваний пункт Правил пожежної безпеки в метрополітенах та мав можливість звернутися до суду з адміністративним позовом в межах строку, визначеного КАС України, проте зазначених дій не вчинив.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і постановити ухвалу якою поновити пропущений строк на оскарження Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440 в частині абзацу 14 пункту 2.19 та направити до суду першої інстанції позовну заяву та клопотання про забезпечення позову.

В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що лише 30.06.2015 року йому стало відомо про те, що положення оскаржуваного абзацу чотирнадцятого пункту 2.19 Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335 були взяті за аналогією з положень пункту 8.19 ДБН В.2.3-7-2010 Споруди транспорту. Метрополітен і мають ідентичне тлумачення їх норм, після чого ним велося листування зокрема з органом державної реєстрації - Мінюстом з метою скасування рішення про державну реєстрацію наказу Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335

Відзив на касаційну скаргу від відповідачів не надходив, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.

РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 березня 2016 року відкрито касаційне провадження на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016.

31 січня 2018 року вказана касаційна скарга передана для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII Перехідні положення КАС України.

ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016, адміністративний позов Громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" до Міністерства юстиції України, Міністерства інфраструктури України про визнання Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22.06.2012 № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09.07.2012 за № 1128/21440 в частині абзацу 14 пункту 2.19 протиправними та зобов`язання вчинити дії, залишено без розгляду на підставі статей 99, 100 КАС України в зв`язку із пропуском строку звернення до суду.

Вказані ухвали є предметом оскарження у касаційному порядку.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частина 1 статті 99 КАС України (у редакції до 15.12.2017) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частина 2 статті 99 КАС України (у редакції до 15.12.2017) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до статті 100 КАС України (у редакції до 15.12.2017) , адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Стаття 171 КАС України (у редакції до 15.12.2017) передбачала особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 171 КАС України (у редакції до 15.12.2017) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 171 КАС України (у редакції до 15.12.2017) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд звертає увагу, що 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Окрім того відповідно до приписів частини 3 статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Перевіряючи обґрунтованість висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акту.

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Питання застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі №712/8985/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.

При цьому У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року по справі № 1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Рішеннями ЄСПЛ визначено, що право на доступ до суду має застосовуватися на практиці і бути ефективним . Для того щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права (рішення у справах Bellet v. France та Nunes Dias v. Portugal ).

Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) може позбавити заявників права звертатися до суду (рішення ЄСПЛ у справі Perez de Rada Cavanilles v. Spain ).

Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до частин 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи викладене, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу громадської організації "Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені" - задовольнити частково.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 у адміністративній справі № 826/27282/15- скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач: В.М. Бевзенко

Судді: Н.А. Данилевич

О.В. Кашпур