Постанова

від 31.03.2020 по справі 420/4928/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/4928/19 Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Домусчі С.Д..

суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,

розглянувши в письмовому провадженні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель сільськогосподарського призначення, зобов`язання надати дозвіл, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_1 , звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив суд:

- визнати протиправною відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га. за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області, яка викладена у формі листа від 01.07.2019 року №Х-6274/0-3750/0/37-19 Про надання відповіді ;

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області за заявою від 24.05.2019 року.

В обґрунтування позовних вимог, позивач послався на те, що звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області. Однак відповідач, листом від 01.07.2019 року, відмовив у задоволені цієї заяви, посилаючись на те, що на земельний масив в який входить бажана земельна ділянка вже надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Вказані дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області відповідач вважає протиправними та такими, що не відповідають вимогам, а ні Основного Закону, а ні Земельного кодексу України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17.10.2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволені в повному обсязі.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у здоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначив, що до виключних повноважень апелянта віднесено розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення, а тому, зобов`язуючи надати позивачу дозвіл, суд першої інстанції допустив порушення дискреційних повноважень апелянта.

Також апелянт зазначив, що при розгляді заяви позивача встановлено, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач, входить до земельного масиву, який виставлятиметься на земельні торги, та землевпорядна документація щодо якої розробляється ДП Одеський науково-дослідний інститут землеустрою , відповідно до укладеного договору № 34 від 04.03.2019 року.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу посилався на доводи, що узгоджуються з висновками, викладеними в рішенні суду першої інстанції, у зв`язку з чим, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.

Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив, що 24.05.2019 року позивач звернувся до апелянта з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту). До клопотання позивач додав графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорту, копію ідентифікаційного номеру, копію посвідчення учасника бойових дій; копію довідки про безпосередню участь особи в АТО (а.с. 19-24).

Листом від 01.07.2019 року № Х-6274/0-3750/0/37-19 апелянт повідомив позивача про те, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту). При цьому, як на підставу для відмови, апелянт послався на те, що бажана земельна ділянка розташована на земельному масиві щодо якого наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а.с. 27, 54).

З метою перевірки законності відмови відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, 16.06.2019 року представник позивача подав запит про доступ до публічної інформації щодо відомостей про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок, які розташовані в межах масиву, який розташований поміж земельними ділянками з кадастровими номерами 5121081700:01:001:0993 (Одеська область. Біляївський район, Вигодянська сільська рада), 5121081700:01:001:0509 (Одеська область. Біляївський район, Вигодянська сільська рада), 5121081700:01:001:0997 (Одеська область, Біляївський район, Вигодянська сільська рада), 5121081700:01:001:0495 (Одеська область, Біляївський район, Вигодянська сільська рада) (а.с. 28-31).

Листом від 22.07.2019 року №ПI-353/0-330/0/63-14 Про надання відповіді Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надало інформацію про те, що з метою продажу прав оренди земельної ділянки на земельних торгах у формі аукціону, яка зазначена у запиті, Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, на підтвердження чого до листа додана копія наказу від 26.06.2019 року №15-3383/13-19-СГ Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою . (а.с. 32-33, 34)

Відповідно до копії наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 26.06.2019 року №15-3383/13-19-СГ Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою (а.с. 34), наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту), розмір земельної ділянки 60,90 га, із цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського господарства.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, звертаючись до відповідача, дотримався вимог, встановлених ЗК України, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Також суд першої інстанції зазначив, що Земельним кодексом України встановлений вичерпний переляк обставин, за наявності яких відповідач має право відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Наявність таких обставин не доведена відповідачем, у якого відсутні законодавчо встановлені повноваження визначати пріоритетність тої чи іншої заяви і, як наслідок, відмовляти у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі надання такого дозволу раніше.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд дійшов такого висновку.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного Закону, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Відповідно до приписів ст. 14 Конституції України, ст. 373 Цивільного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Земельного кодексу України, до земель сільськогосподарського призначення належать:

а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);

б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до частини 1 статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 вказаного Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Частиною 2 статті 123 Земельного кодексу України визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (ч. 8 ст. 123 ЗК України).

Таким чином, зазначені норми передбачають, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, органи приймають одне з відповідних рішень.

Відповідно до матеріалів справи, позивач, звертаючись до апелянта з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, просив надати дозвіл, саме на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту).

Апеляційний суд зазначає, що апелянт, а ні до суду першої інстанції, а ні до суду апеляційної інстанції не надав належних та допустимих доказів того, що на час звернення позивача із відповідною заявою, бажана земельна ділянка є переданою в оренду, або на неї зареєстровані речові права.

Апеляційний суд відхиляє доводи апелянта щодо наявності іншого дозволу на розробку проекту землеустрою стосовно відповідного земельного масиву, до складу якого увійшла бажана земельна ділянка, яку зазначив позивач, оскільки апелянт не довів наявність законодавчо встановлених, вичерпних обставин, які є підставою для відмови у наданні дозволу, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є тотожнім з наданням земельної ділянки у власність, а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття рішення про надання її у власність, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилання на надання такого дозволу раніше іншій особі.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 року у справі № 545/808 17, від 08.05.2018 року у справі №815/3799/17.

Апеляційний суд зазначає, що згідно із приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Зокрема, повноваження суду при вирішенні справи визначені статтею 245 КАС України. Відповідно до пункту частини 2 цієї норми, у разі задоволення позову, суд може прийняти рішення визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.

Втручання суду в повноваження суб`єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.

З огляду на вищезазначене, апеляційний суд відхиляє посилання апелянта на перебирання судом першої інстанції на себе функцій ГУ Держгеокадастру в Одеській області.

За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку, що доводи апеляційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували висновки суду першої інстанції. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, внаслідок чого апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. ст. 14, 19, 41, 55 Конституції України, ст. ст. 2-12, 72-78, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/4928/19 - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений 07.04.2020 року.

Головуючий суддя Домусчі С.Д. Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.