Постанова

від 23.03.2020 по справі 1.380.2019.004894

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.004894 пров. № А/857/2570/20 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Ільчишин Н.В.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Міської громадської організації Рада Старійшин на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сидор Н.Т.) про закриття провадження у справі, постановлену у відкритому підготовчому судовому засіданні в м.Львові о 12 год. 44 хв. 13 січня 2020 року, повне судове рішення складено 20 січня 2020 року, у справі №1.380.2019.004894 за позовом Міської громадської організації Рада Старійшин до Трускавецької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Приватне акціонерне товариство Трускавецькурорт , Товариство з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води про визнання протиправним і скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

24.09.2019 Міська громадська організація Рада Старійшин звернулась в суд з позовом до Трускавецької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Приватне акціонерне товариство Трускавецькурорт , Товариство з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води , просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №1290 від 25.04.2019 Про участь в Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води в частині пунктів. 1, 2, 3.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2020 року провадження у справі № 1.380.2019.004894 закрито.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки міська громадська організація Рада Старійшин , що позиціонує себе як представник суспільних інтересів, оскаржує до адміністративного суду дії міської ради, пов`язані зі створенням спільного корпоративного підприємства за участі територіальної громади міста Трускавця, з мотивів протиправності дій міської ради, то такий позов зумовлений необхідністю захисту корпоративних та майнових прав, а не прав у сфері публічно-правових відносин, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, Міська громадська організація Рада Старійшин подала апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити на продовження розгляду. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що громадські організації, яким стало відомо про порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, мають усі підстави для представництва в суді суспільних інтересів з цих питань. Скаржник вказує, що питання, порушене організацією - заявником, має достатній зв`язок з правом, на підставі якого може стверджувати, що володіє ним як юридична особа. Скаржник зазначає, що використання бюджетних коштів для формування статутного капіталу ТОВ не передбачено жодним нормативно-правовим актом, тоді як органи місцевого самоврядування вправі робити те, що передбачено законом, тому підстав для використання бюджетних коштів для цілей, визначених оскаржуваним рішенням немає. Вказує, що у позивача відсутній корпоративний інтерес, тоді як наявний публічний спір з питань фінансового контролю за використанням і збереженням комунальних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреб бюджетних коштів та ефективним використанням коштів і майна комунальної власності, бюджетної установи - відповідача. Вважає, що у цьому спорі позивач реалізує повноваження органу державної влади (як суб`єкта владних повноважень) щодо здійснення державного фінансового контролю та контролю за цільовим та ефективним використанням коштів місцевого бюджету. Вважає, що такий спір повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

Трускавецька міська рада подала відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що оскільки позивач, що позиціонує себе як представник суспільних інтересів, оскаржує до адміністративного суду дії міської ради, пов`язані із створенням спільного корпоративного підприємства за участі територіальної громади міста Трускавця, з мотивів протиправності дій міської ради, то такий позов зумовлений необхідністю захисту корпоративних та майнових прав, а не прав у сфері публічно-правових відносин, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Від Товариства з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води надійшло клопотання про розгляд справи без участі повноважного представника.

Інші учасники справи в судове засідання не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до частини 4 статті 229 КАС України та статті 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що Міська громадська організація Рада Старійшин є добровільною неприбутковою громадською організацією міста Трускавця, яка створена на основі спільних інтересів громадян України для спільної реалізації ними своїх прав і свобод.

Міська громадська організація Рада Старійшин звернулась в суд щодо визнання протиправним та скасування рішення Трускавецької міської ради № 1290 від 25.04.2019 Про участь в Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води в частині пунктів 1, 2, 3.

Згідно з пунктами 1, 2, 3 зазначеного рішення, ураховуючи спільні інтереси міської ради та ПрАТ Трускавецькурорт щодо участі територіальної громади міста Трускавця у спільному корпоративному підприємстві Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води , із розподілом часток у статутному капіталі і прибутку між учасниками в розмірі 50 на 50, Трускавецькою міською радою вирішено: - Трускавецькій міській раді взяти участь в Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води (ідентифікаційний код 40873702) на наступних умовах: вклад Трускавецької міської ради в статутному капіталі: грошові кошти в сумі 10000,00 (десять тисяч) гривень; строк внесення вкладу: протягом шести місяців з моменту прийняття цього рішення; розмір частки Трускавецької міської ради в статутному капіталі 50 (п`ятдесят) відсотків (п.1); - уповноважити міського голову Андрія Кульчинського на участь у загальних зборах товариства з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води після: висновку незалежної юридичної фірми супроводу процесу входження у товариство; набуття права власності ТзОВ Трускавецькі лікувальні води об`єктів нерухомого майна бюветів на бульварі Торосевича,5 та вул.Суховоля,67 у м.Трускавці; проведення інвентаризації основних засобів управлінням комунальної власності за участю Товариства з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води та депутатів Трускавецької міської ради (за згодою); проведення технічного та фінансового аудиту господарської діяльності товариства (п. 2); - погодити текст Статуту Товариства з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води (ідентифікаційний код 40873702) згідно з додатком після виконання всіх заходів, зазначених в пункті 2 (п. 3).

Вважаючи, що вказане рішення прийнято з порушенням Конституції України, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , Господарського кодексу України, порушує права та охоронювані законом інтереси територіальної громади, Міська громадська організація Рада Старійшин звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України встановлено : адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 29 травня 2019 року у справі №823/355/17, від 29 травня 2019 року у справі №823/359/17.

Отже, норми КАС України регламентують порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 1 Закону України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Згідно з статтею 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Приймаючи оскаржуване рішення, Трускавецька міська рада керувалася пунктом 33 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР, відповідно до якого виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до законодавства питання про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин.

Відповідно до статті 167 Господарського кодексу України корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.

Статтею 23 Господарського кодексу України встановлено, що органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Відносини органів місцевого самоврядування з суб`єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах.

Згідно з роз`ясненнями, викладеними в пунктах 3.1, 3.2 Постанови Пленуму Вищого господарського суду України №10 від 24.10.2011 Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб`єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.

У пункті 15 вказаної Постанови зазначено, що у разі вчинення цивільного правочину між суб`єктом владних повноважень і суб`єктом господарської діяльності, договірні відносини сторін ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Тому до адміністративних договорів не відносяться договори, укладені за правилами Цивільного та Господарського кодексів України, інших актів цивільного або господарського законодавства.

У даному випадку спір виник у зв`язку з внесенням Трускавецькою міською радою вкладу у статутний капітал ТОВ Трускавецькі лікувальні води , тоді як використання бюджетних коштів для формування статутного капіталу Товариства, на переконання скаржника, не передбачено жодним нормативно-правовим актом, підстав для використання бюджетних коштів для цілей, визначених спірним рішенням, немає.

Так скаржник стверджує, що має місце порушення права територіальної громади володіти, користуватися і розпоряджатися на власний розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Вважає, що оскільки ці порушення належать до галузі, що відноситься до статутної діяльності Міської громадської організації Рада Старійшин , то така має усі підстави для представництва в суді суспільних інтересів з цих питань.

В свою чергу, відповідно до Статуту Міської громадської організації Рада Старійшин , затвердженого Зборами членів МГО Рада Старійшин протоколом №1/2017 від 05.09.2017, метою цієї громадської організації є здійснення діяльності, спрямованої на захист конституційних прав і свобод громадян старшого та пенсійного віку міста-курорту Трускавець, сприяння створенню відкритого громадського суспільства в місті, передача найціннішого життєвого і професійного досвіду старшого покоління сучасній молоді, організація дозвілля пенсіонерів і старшого покоління трускавчан.

Серед визначених Статутом завдань є, зокрема: сприяння реалізації громадянами права на участь в місцевому самоврядуванні, забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Трускавецької міської ради та її виконавчих органів, внесення пропозиції міській раді і виконавчому комітету в розробці концепції стратегічного розвитку міста-курорту як в цілому, так і в окремих галузях.

Для виконання статутних завдань МГО Рада Старійшин в установленому законом порядку має право представляти і захищати свої законні інтереси і законні інтереси своїх членів в державних, судових та громадських органах і установах.

При цьому, забезпечення здійснення державного фінансового контролю Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26.01.1993 №2939-XII покладено на центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань.

Також слід зазначити, що у правовідносинах щодо участі в Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води шляхом внесення вкладу в статутному капіталі Трускавецька міська рада виступає на рівних засадах з іншими учасниками відповідних відносин, такі дії пов`язані з відносинами у сфері господарювання. Спір виник у зв`язку з внесенням Трускавецькою міською радою вкладу у статутний капітал ТОВ Трускавецькі лікувальні води , тобто в основі спірних правовідносин лежить корпоративний спір, який з урахуванням особливості справи не може бути вирішений в адміністративному суді, що обмежений при вирішенні таких спорів вимогами процесуального закону.

Враховуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що заявлені Міською громадською організацією Рада Старійшин позовні вимоги не пов`язані із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин та вказують на наявність приватноправового спору, який підлягає комплексному вирішенню в порядку господарського судочинства, так як господарські суди на загальних підставах вирішують усі спори між суб`єктами господарської діяльності, а також спори, пов`язані з утворенням суб`єктів господарювання, їх реорганізацією і ліквідацією, включаючи спори про визнання недійсними установчих документів, припинення діяльності юридичної особи та скасування її державної реєстрації.

При цьому, вимоги позивача та доводи, якими такі вимоги обґрунтовані, не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин і не робить цей спір публічно-правовим.

Намагання сторін вирішити корпоративний спір, використовуючи систему адміністративних судів, або розгляд адміністративними судами такого спору в порядку КАС України є помилковим.

Покликання скаржника на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №910/8122/17 не можуть братись судом апеляційної інстанції до уваги, оскільки спірні правовідносини у цій справі виникли за інших фактичних обставин, встановлених судом, тому підстав для висновку про застосування одних і тих самих норм процесуального права немає.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України вказав, що фраза встановлений законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі Занд проти Австрії висловлено думку, що термін судом, встановленим законом у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів .

У справі Bellet v. France Суд зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права .

Таким чином, суд апеляційної інстанції, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, приходить до висновку про непоширення на спір щодо правомірності винесення Трускавецькою міською радою рішення № 1290 від 25.04.2019 Про участь в Товаристві з обмеженою відповідальністю Трускавецькі лікувальні води в частині пунктів. 1, 2, 3 юрисдикції адміністративних судів та необхідність комплексного вирішення такого в порядку господарського судочинства.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції додержано норми процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міської громадської організації Рада Старійшин залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2020 року про закриття провадження у справі №1.380.2019.004894 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді М. А. Пліш Н. В. Ільчишин Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 17.04.2020 згідно з ч.3 ст.321 КАС України у зв`язку з перебуванням судді-доповідача у відпустці з 31.03.2020 по 13.04.2020 та з врахуванням періоду тимчасової непрацездатності з 14.04.2020 по 16.04.2020.