Постанова

від 04.05.2020 по справі 813/4613/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 травня 2020 року

Київ

справа №813/4613/16

адміністративне провадження №К/9901/46715/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н.М.,

суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/4613/16

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків

до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Відділу агропромислового розвитку Жовківської районної державної адміністрації Львівської області,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Управління Державної казначейської служби України у Жовківському районі Львівської області, Департамент агропромислового розвитку Львівської обласної державної адміністрації,

про визнання бездіяльності протиправною і стягнення заборгованості,

за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України

на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Гулика А.Г., суддів Брильовського Р.М., Сакалоша В.М.)

і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Глушка І.В., суддів Большакової О.О., Макарика В.Я.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків у грудні 2016 року звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України (надалі також - Мінагрополітики України ) і Відділу агропромислового розвитку Жовківської районної державної адміністрації Львівської області (надалі також - Відділ агропромислового розвитку Жовківської РДА Львівської області ) щодо невиконання дій з виплати позивачу заборгованості за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними у розмірі: 994187,90 грн згідно наказів Мінагрополітики України №535 від 3 вересня 2012 року, №265 від 16 квітня 2013 року, №772 від 27 грудня 2013 року, №277 від 29 липня 2014 року;

- стягнути з Державного бюджету України на користь товариства з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків заборгованості за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними у розмірі: 994187,90 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що товариство з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків має право на отримання коштів з метою компенсації витрат відповідно до Порядку справляння збору та використання коштів на розвиток господарства, садівництва і хмелярства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2012 року №285. Заборгованість державного бюджету перед позивачем станом на 1 січня 2015 року із компенсаційних виплат, понесених у 2012, 2013 роках, становить 994187,90 грн.

Вказана заборгованість є узгодженою і підтверджується актом звірки взаєморозрахунків від 23 листопада 2015 року, підписаним керівником і головним бухгалтером Управління агропромислового розвитку Жовківської РДА Львівської області, проте не виплаченою позивачу. Позивач неодноразово звертався до відповідачів з проханням перерахувати належні йому кошти, проте погашення кредиторської заборгованості за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними так і не відбулося.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2017 року суд залучив до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, Департамент агропромислового розвитку Львівської обласної державної адміністрації (надалі також - Департамент агропромислового розвитку Львівської ОДА ).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

15 листопада 2017 року постановою Львівського окружного адміністративного суду, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, адміністративний позов задоволено частково.

Стягнуто з Державного бюджету України на користь товариства з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків заборгованість за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними у розмірі: 994187,90 грн.

В решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги у частині суди попередніх інстанцій виходили з наявності заборгованості перед позивачем у розмірі: 994187,90 грн за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними і протиправної бездіяльності Департаменту агропромислового розвитку Львівської ОДА, яким не подано до ГУ ДКС у Львівській області реєстру бюджетних фінансових зобов`язань стосовно товариства з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків з відповідними платіжними дорученнями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Мінагрополітики України просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове рішення про відмову в позові повністю.

Зокрема, скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням всіх обставин справи, що призвело до неправильного вирішення цього спору.

Також скаржник звертає увагу на те, що кошти на підтримку вказаної програми розподілами відкритих асигнувань у повному обсязі були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Львівської ОДА. Проте територіальними органами ДКС України вказані асигнування не були перераховані одержувачам, у зв`язку з чим за бюджетною програмою утворилася кредиторська заборгованість. Одночасно скаржник зазначає, що не уповноважений контролювати дії Департаменту агропромислового розвитку Львівської ОДА щодо подачі до головного управління казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунку на поточні рахунки суб`єктів господарювання, відкриті у банках.

Скаржник не погоджується з висновками судів про те, що стягнення невиплачених коштів повинно здійснюватися з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України, оскільки суди не встановили бездіяльності міністерства, зокрема, що останнім не вчинено дій для належного виконання своїх обов`язків як головного розпорядника бюджетних коштів. Також не наведено підстав для доцільності списання не отриманих позивачем коштів саме з бюджетних програм міністерства.

Управління Державної казначейської служби України у Жовківському районі Львівської області подало відзив на касаційну скаргу, у якому зазначає, що стягнення коштів на користь позивача має відбуватися виключно з рахунків Мінагрополітики України як головного розпорядника коштів або з Відділу агропромислового розвитку Жовківської РДА Львівської області, якому Мінагрополітики України у 2017 році делегувало свої повноваження по вказаній бюджетній програмі.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу просить її залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Також просить стягнути з Державного бюджету України на користь позивача витрати на професійну правничу допомогу у розмірі: 10825 грн за рахунок бюджетних асигнувань Мінагрополітики України.

Позивач зазначає, що завдання Мінагрополітики України не обмежується лише розподілом бюджетних коштів між суб`єктами господарювання, а вважається виконаним за умови реального виконання бюджетної програми, при якому не допускається виникнення за бюджетними зобов`язаннями кредиторської заборгованості на наступні бюджетні періоди. Відсутність бюджетного фінансування у 2015, 2016 роках не звільняє державу від обов`язку виконувати взяті на себе зобов`язання щодо компенсації витрат суб`єктам господарювання за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними .

Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що позивач - товариство з обмеженою відповідальністю Агро Фрутіка Бишків зареєстроване як юридична особа, код ЄДРПОУ 33476964, місцезнаходження: Львівська область, Жовківський район, село Бишків, вулиця Центральна 17. Основним видом діяльності позивача є вирощування ягід, горіхів, інших плодових дерев і чагарників (код КВЕД 01.25).

Згідно з актом про фактичний обсяг виконаних робіт та витрат станом на 1 липня 2012 року, затвердженим головою комісії управління агропромислового розвитку Жовківської РДА Львівської області, позивач поніс витрати на виконання робіт із закладення насаджень та догляду за ними до вступу у плодоношення на суму: 1189400 грн.

У висновку за результатами виїзної перевірки та аналізу отриманих документів станом на 12 липня 2012 року підтверджено понесені позивачем витрати на суму: 1221100 грн.

Відповідно до наказу Мінагрополітики України від 3 вересня 2012 року №535 розподілено на користь позивача кошти для компенсації витрат у 2012 році за проведення робіт із закладання насаджень у сумі: 1189000 грн за рахунок бюджетної програми 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними .

Згідно з актом про фактичний обсяг виконаних робіт та витрат станом на 1 липня 2013 року, затвердженим головою комісії управління агропромислового розвитку Жовківської РДА Львівської області, позивач поніс витрати на виконання робіт із закладення насаджень та догляду за ними до вступу у плодоношення на суму: 673700 грн.

У висновку за результатами виїзної перевірки та аналізу отриманих документів станом на 12 серпня 2013 року підтверджено понесені позивачем витрати на суму: 673700 грн.

Згідно з наказом Мінагрополітики України від 16 квітня 2013 року №265 розподілено на користь позивача кошти для компенсації витрат у 2013 році за проведення робіт із закладання насаджень у сумі: 344000 грн за рахунок бюджетної програми 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними .

Відповідно до наказу Мінагрополітики України від 27 грудня 2013 року №772 розподілено на користь позивача кошти для компенсації витрат у 2013 році за проведення робіт із закладання насаджень у сумі: 398300 грн за рахунок бюджетної програми 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними .

Згідно з наказом Мінагрополітики України від 29 липня 2014 року розподілено на користь позивача кошти для компенсації витрат у 2013 році за проведення робіт із закладання насаджень у сумі 233700 грн за рахунок бюджетної програми 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними .

Суд встановив, що у 2013 році за бюджетною програмою 2801350 позивачу виплачені кошти у сумі: 344000 грн, що підтверджується виписками по особовому рахунку позивача за 30 травня 2013 року, 20 червня 2013 року, 27 червня 2013 року (а.с.37 - 40).

Актом позапланової ревізії №28-38/49 від 28 квітня 2014 року підтверджено право позивача на отримання компенсації витрат, понесених у 2012 - 2013 роках у сумі: 1227887,90 грн.

У 2014 році за бюджетною програмою 2801350 позивачу виплачені кошти у сумі: 233700 грн, що підтверджується виписками по особовому рахунку позивача за 15 серпня 2014 року, 27 серпня 2014 року (а.с.41 - 43).

Отже, кредиторська заборгованість позивача за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними становить: 994187,90 грн. Вказані кошти позивачу не перераховані, що сторонами визнається.

Не погоджуючись з бездіяльністю відповідачів, яка полягає невиконанні дій з виплати позивачу заборгованості за бюджетною програмою 2801350, позивач звернувся до суду з вимогою про визнання протиправною бездіяльності та стягнення коштів.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

За правилами частини третьої, четвертої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу.

Одночасно відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень (частина четверта статті 20 Бюджетного кодексу України).

Згідно з положеннями частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 Касаційне провадження Розділу ІІІ Перегляд судових рішень .

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Мінагрополітики України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

У касаційній скарзі, так само як і під час апеляційного перегляду, Мінагрополітики України не спростовує факт наявності заборгованості перед позивачем, скаржник лише вказує на неналежне виконання обов`язків іншим органом державної влади та зауважує про відсутність у нього будь-яких контрольних повноважень за використанням коштів.

Згідно з частиною шостою статті 20 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Отже, чинним законодавством не тільки запроваджено спеціальні державні цільові програми з метою підтримки підприємств конкретних галузей господарства, але й визначено детальний механізм реалізації таких програм, визначено відповідальних виконавців, які наділені контрольними функціями за використанням коштів, виділених з Державного бюджету України.

У цій справі судами встановлено та не спростовано, а навпаки підтверджено сторонами, що позивач не отримав кошти, які були виділені з метою погашення вже існуючої заборгованості внаслідок неузгоджених дій органів державної влади і відсутності належного контролю за використанням бюджетних коштів.

Як зазначалося, головним розпорядником бюджетних коштів у вказаному випадку є Міністерство аграрної політики та продовольства України.

Відтак, Мінагрополітики України при наявності кредиторської заборгованості перед позивачем за кодом програмної класифікації видатків 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладання молодих садів, виноградників і нагляд за ними на суму: 994187,90 грн всупереч зазначених правових норм такої компенсації не було здійснено.

Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, кошти для компенсації витрат позивача у 2012 - 2013 роках за проведення робіт із закладання насаджень розподілені наказами Мінагрополітики України від №535 від 3 вересня 2012 року, №265 від 16 квітня 2013 року, №772 від 27 грудня 2013 року, №277 від 29 липня 2014 року.

Проте, органами Державної казначейської служби України вказані асигнування не перераховані одержувачу, у зв`язку з чим за вказаною бюджетною програмою виникла кредиторська заборгованість перед позивачем.

Відповідачі визнають наявність кредитної заборгованості перед позивачем за 2012 - 2013 роки за бюджетною програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними в сумі: 994187,90 грн.

Тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відсутність бюджетного фінансування не звільняє державу від обов`язку виконувати взяті на себе зобов`язання щодо компенсації витрат суб`єктам господарювання за програмою 2801350 Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів виноградників та ягідників і нагляд за ними . Взявши на себе обов`язок із виплати компенсації за вказаною програмою, але при цьому не передбачивши кошти у Законах про Державний бюджет на 2015-2017 роки, держава допустила недобросовісність.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне підкреслити, що Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу належного урядування . Цей принцип передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (дивитися рішення у справах Беєлер проти Італії [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, пункт 120, ECHR 2000-I, Онер`їлдіз проти Туреччини [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, пункт 128, ECHR 2004-XII, Megadat.com S.r.l. проти Молдови (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року).

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад рішення у справах Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і Тошкуце та інші проти Румунії (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року).

В силу принципу пропорційності втручання у право особи безперешкодно користуватися та розпоряджатися своїм майном можливе лише за умови дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав людини.

Верховний Суд зазначає, що неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов`язків не повинно тягти за собою покладення на суб`єкта господарювання надмірних обов`язків або інших несприятливих наслідків, як це мало місце у справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі №822/34/16.

До того ж, недостатність фінансування не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог щодо погашення перед товариством Агро Фрутіка Бишків заборгованості у розмірі: 994187,90 грн, оскільки реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути постановлена у залежність від бюджетних асигнувань.

У рішеннях Європейського суду з прав людини, які відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права, зокрема у справі Кечко проти України Європейський Суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Також ця позиція визначена в рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах Півень проти України та Лісовол проти України .

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що суди правильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Щодо стягнення з Державного бюджету України на користь позивача витрат на професійну правничу допомогу у розмірі: 10825 грн за рахунок бюджетних асигнувань Мінагрополітики України Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат (частина шоста статті 139 КАС України).

Отже, з огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк

І.В. Дашутін

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду