Постанова

від 04.05.2020 по справі 160/11025/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

04 травня 2020 року м. Дніпросправа № 160/11025/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді-доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Широківської районної ради Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року у справі № 160/11025/19 (суддя І інстанції - Захарчук-Борисенко Н.В.)

за позовом Приватного акціонерного товариства Інгулецький гірничо-збагачувальний комбінат до Широківської районної ради Дніпропетровської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області № 420-42/VІІ від 26 грудня 2018 року про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земельної ділянки загальною площею 205,8596 га, кадастровий номер 1225882200:01:002:0001, що перебуває у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства ІНГУЛЕЦЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, на території Андріївської сільської ради Широківського району Дніпропетровської області за межами населених пунктів.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року позов задоволений повністю.

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування скарги зазначив, що оскаржене рішення є актом індивідуальної дії, а тому висновки суду, що це рішення є нормативно-правовим актом і на нього розповсюджуються встановлені чинним законодавством регуляторні процедури, які відповідачем не були додержані, є помилковими.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

Відкритому акціонерному товариству ІНГУЛЕЦЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ , яке в подальшому перейменоване у Приватне акціонерне товариство ІНГУЛЕЦЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ відповідно до вимог Закону України Про акціонерні товариства (надалі - ПрАТ ІНГЗК , Позивач), у постійне користування надано землі для виробничих потреб, зокрема земельну ділянку площею 205,8596 га, кадастровий номер 1225882200:01:002:0001, що підтверджується Державним актом на право постійного користування землею, серія II - ДП № 002895 виданий 26.02.1998 Андріївською сільською Радою народних депутатів Широківського району Дніпропетровської області, відповідно до рішення Широківської селищної ради народних депутатів від 26.02.1998 № 7-ХІІ/ХХІІ, акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за Шр № 173 (а.с. 12-13).

Розпорядженням від 19 грудня 2018 року № 111-р голова Широківської районної ради скликав 42 сесію районної ради VII скликання, пунктом 4 якого на розгляд сесії винесено питання стосовно затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки за межами населених пунктів загальною площею 205,8596 га, кадастровий номер 1225882200:01:002:0001, що перебуває у постійному користуванні ПРАТ ІНГЗК , для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, на території Андріївської сільської ради Широківського району Дніпропетровської області за межами населених пунктів (далі - Технічна документація). (а.с. 51-52).

Зазначене розпорядження оприлюднено у районній газеті Вісник 22 грудня 2018 року. (а.с. 53-54)

26.12.2018 Широківська районна рада Дніпропетровської області розглянула клопотання Андріївської сільської ради від 18.12.2018 № 6/2-12 та Рішенням № 420-42/VІІ затвердила зазначену вище Технічну документацію. (а.с. 16).

25 січня 2019 року листом № 15/02-12 Андріївська сільська рада Широківського району Дніпропетровської області надіслала позивачу лист, в якому було зазначено, що сільською радою виготовлено технічну документацію з нормативно грошової оцінки на земельну ділянку, яка перебуває в постійному користуванні ПРАТ ІНГЗК для розміщення та експлуатації основних підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами та розташована на території Андріївської сільської ради Широківського району Дніпропетровської області загальною площею 205,8596 га, кадастровий номер 1225882200:01:002:0001, у зв`язку з чим просила розглянути питання щодо застосування нової оцінки земель та провести з 01.01.2019 перерахунок вартості плати за землю за 1 м2 земельних ділянки яка розташована за межами населених пунктів (а.с. 17).

Згідно листа Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області № 115/119-19 від 11.03.2019 Про надання інформації на запит Повивача № 05/1545 від 19.02.2019 щодо надання інформації про дату внесення інформації до бази даних Державного земельного кадастру нормативної грошової оцінки земельних ділянок, повідомлено, що датою внесення інформації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером: 1225882200:01:002:0001 є 17.01.2019. (а.с. 18).

У відповідь на заяву ПРАТ ІНГЗК від 18.02.2019 № 133003-001210-010-07-2019 Відділ у Широківсьому районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надіслав лист № 97-4-0.37-73/179-19 від 19.02.2019, до якого додано Витяг із технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки кадастровий номер 1225882200:01:002:0001, площа земельної ділянки 205,8596 га, відповідно до якого нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 207,54 грн./м2 (а.с. 19-21).

Не погодившись з рішенням Широківського районної ради Дніпропетровської області від 26 грудня 2018 року № 420-42/VІІ про затвердження Технічної документації, позивач звернувся з позовом до суду, просив визнати його протиправним та нечинним. Вважав, що оскаржене рішення є регуляторним актом, проте відповідачем не здійснені процедури, передбачені Законом України Про засади держаної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 1160). Також зазначав, що відповідачем не дотримано процедуру оприлюднення розпорядження про скликання сесії Ради та проектів рішення Ради, а також про порушення Регламенту районної ради.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене рішення є регуляторним актом, а тому відповідачем прийняте з порушенням принципів державної регуляторної політики, що позбавило права фізичних та юридичних осіб (у т.ч. позивача), їх об`єднань надати зауваження та пропозиції до проекту такого рішення як регуляторного акту, через що позовні вимоги є підставними та обґрунтованими, а відтак підлягають задоволенню.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Стосовно підстав задоволення позову судом першої інстанції.

Відповідно до статті 1 Закону № 1160 регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно з пунктом 18 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

За приписами пункту 19 статті 1 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Апеляційний суд зазначає, що оскарженим рішенням затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки, яка перебуває у постійному користуванні саме позивача, а тому це рішення не встановлює жодних загальних правил регулювання однотипних відносин і не застосовується щодо невизначеного кола осіб, а стосується виключно прав та інтересів позивача, у зв`язку з чим є не нормативно-правовим актом, а індивідуальним актом.

При цьому помилковими є посилання суду першої інстанції на постанови Верховного Суду, оскільки, зокрема у справі № 803/417/18 оспорювалось рішення селищної ради, яким остання затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі Іваничівського району Волинської області, тобто всіх земельних ділянок на території громади, що належать різним особам, а не конкретно визначеної земельної ділянки, яка належить конкретній особі, як у справі, що переглядається.

Аналогічно у справі № 461/8220/13-а предметом спору було рішення Львівської міської ради, яким було встановлено нормативно-грошову оцінку земель міста Львова, зокрема середню (базову) вартість 1 кв. метра земель м. Львова, у зв`язку з чим Великою Палатою Верховного Суду і було здійснено висновок, що оскаржене рішення є регуляторним актом.

Отже, предмет спору у рішеннях Верховного Суду не є тотожним предмету спору у цій справі, а тому зазначені постанови при вирішенні спору застосуванню не підлягали.

Стосовно порушення процедури скликання сесії Широківської районної ради Дніпропетровської області та оприлюднення розпорядження про скликання сесії Ради апеляційний суд зазначає таке.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 280 сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з ч. 4 ст. 46 Закону № 280 сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

За приписами ч. 10 статті 46 Закону № 280 рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Згідно з п. 1.2 статті 1 Регламенту Широківської районної ради VII скликання (надалі - Регламент) порядок діяльності Ради, її органів, депутатів, посадових осіб та виконавчого апарату визначається Конституцією України, законами України Про місцеве самоврядування в Україні , Про статус депутатів місцевих рад , Про службу в органах місцевого самоврядування , Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , Про запобігання корупції , Про інформацію , Про доступ до публічної інформації , Про захист персональних даних , іншими законодавчими актами та цим Регламентом.

За приписами статті 15 Регламенту розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів Ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд Ради (пункт 15.5).

Зазначені норми ч. 10 ст. 46 Закону № 280 і п. 15.5 статті 15 Регламенту районної Ради є імперативними і допускають доведення до відома депутатів і населення рішення (розпорядження) про скликання сесії ради менше ніж за 10 днів до сесії лише за однієї обставини - у виняткових випадках.

З огляду на відсутність у Законі № 280 визначення поняття та переліку таких випадків апеляційний суд вважає, що винятковість прийняття розпорядження про скликання сесії та доведення його до депутатів та населення у строк менше 10 днів до сесії повинна в обов`язковому порядку обґрунтовуватись саме у розпорядженні про скликання такої сесії. У протилежному випадку проведення сесії та прийняті на такій сесії рішення є протиправними, оскільки прийняті на сесії Ради, яка скликана з порушенням процедури її скликання.

Відповідно до п. 15.6 Регламенту, інформація про скликання сесії Ради публікується в газеті Вісник , оприлюднюється на офіційному веб-сайті Ради за адресою http://www.shirok-rn.dp.gov.ua/.

Як азначалось вище, в газеті Вісник № 51 від 22 грудня 2018 року було розміщено повідомлення щодо розпорядження голови Широківської районної ради від 19 грудня 2018 року № 111-р Про скликання сорок другої сесії районної ради VII скликання .

На офіційному веб-сайті Широківської районної ради також є інформація щодо скликання 42-ї сесії районної ради VII скликання, яке було розміщено 20 грудня 2018 року.

Отже, Широківська районна рада Дніпропетровської області не дотрималась процедури щодо оприлюднення розпорядження про скликання сесії Ради, та в порушення вимог ч. 10 ст. 46 Закону № 280 і п. 15.5 статті 15 Регламенту районної Ради оприлюднила інформацію в газеті за 4 дні до сесії, на сайті - за 6 днів, тобто менше ніж за 10 днів до проведення сесії.

У запереченнях на позовну заяву (а.с. 42-49) відповідач зазначив, що зазначене питання потребувало негайного розгляду, оскільки стосувалось наповнення бюджету територіальної громади, у зв`язку з чим термін оприлюднення розпорядження було скорочено. При цьому відповідач послався на положення п. 16.13 статті 16 Регламенту, в якому визначено, у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають, зокрема питання про затвердження або внесення змін до районного бюджету.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що питання затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки не підпадає під дію п. 16.13 статті 16 Регламенту Ради, оскільки це не стосується затвердження чи внесення змін до районного бюджету.

До того ж це положення Регламенту стосується додаткових питань, які включаються до порядку денного вже після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, а не питань, які містяться в самому розпорядженні.

Крім того, ч. 10 ст. 46 Закону № 280 та стаття 15 Регламенту Ради дійсно у виняткових випадках допускають скорочення терміну доведення до депутатів і населення розпорядження про скликання сесії ради, проте у розпорядженні від 19 грудня 2018 року № 111-р про скликання сесії ради немає не тільки обґрунтування, в чому полягає винятковість питань, які виносяться на сесію ради з порушенням зазначених вище норм Закону № 280 та Регламенту Ради, а взагалі немає навіть посилання на те, що якесь певне чи всі питання мають виняткове значення.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

У зв`язку з відсутністю в розпорядженні про скликання сесії посилання та обґрунтування винятковості питання про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка на праві постійного користування перебуває у позивача, колегія суддів вважає, що доводи апелянта з цього приводу є безпідставними, а тому підтверджує викладений вище висновок стосовно порушення при скликанні сесії Ради приписів ч. 10 ст. 46 Закону № 280 і п. 15.5 статті 15 Регламенту районної Ради, у зв`язку з чим погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності оскарженого рішення.

Разом з тим, суд першої інстанції, дійшовши правильного висновку про протиправність рішення відповідача від 26 грудня 2018 року № 420-42/VII, помилково підставою такої протиправності вважав недотримання відповідачем регуляторних процедур, передбачених Законом № 1160, проте такий висновок є помилковим з огляду на те, що оспорюване рішення є індивідуальним, а не нормативно-правовим актом. Натомість за висновками апеляційного суду зазначене рішення є протиправним у зв`язку з порушенням відповідачем при скликанні сесії приписів ч. 10 ст. 46 Закону № 280 і п. 15.5 статті 15 Регламенту Ради.

Вказані обставини є підставою для зміни судового рішення в частині обґрунтування висновків суду та зміни мотивувальної частини рішення.

Крім того, судом першої інстанції оскаржене рішення (як нормативно-правовий акт), визнано протиправним та нечинним, проте за приписами п. 2 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову індивідуальний акт визнається протиправним і скасовується, у зв`язку з чим рішення суду в цій частині також підлягає зміні.

В іншій частині рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Оскільки за приписами ч. 1 статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснено за правилами спрощеного позовного провадження (в письмовому провадженні без повідомлення учасників справи), справа згідно з ч. 4 ст. 257 КАС України не відноситься до таких, які не можуть бути розглянуті за вказаними правилами, то судове рішення суду апеляційної інстанції згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Широківської районної ради Дніпропетровської області задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року у справі № 160/11025/19 змінити.

Викласти мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.

В абзаці другому резолютивної частини рішення слово нечинним замінити словом скасувати .

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року у справі № 160/11025/19 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Суддя-доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко