Постанова

від 06.05.2020 по справі 818/183/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 травня 2020 року

Київ

справа №818/183/18

провадження №К/9901/58816/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом голови Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області ОСОБА_1 до Кириківської селищної виборчої комісії Великописарівського району Сумської області, за участю третіх осіб - Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними та скасування рішень, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника ОСОБА_2 - адвоката Кравченка Павла Андрійовича на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Воловика С. В., постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Бенедик А. П., суддів: Гуцала М. І., Мельнікової Л. В.

І. Суть спору

1. У січні 2018 року голова Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кириківської селищної виборчої комісії Великописарівського району Сумської області (далі - Кириківська СВК), за участю третьої особи - Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати протокольне рішення № 1 Кириківської СВК від 02 січня 2018 року;

1.2. визнати протиправним та скасувати протокольне рішення № 2 Кириківської СВК від 10 січня 2018 року.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що він 23 грудня 2016 року набув повноважень голови Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області. Під час перебування на посаді селищного голови, 27 грудня 2017 року відповідач повідомив про збори виборців та початок роботи ініціативної групи по збору підписів за відкликання його із займаної посади за народною ініціативою. Після отримання від представників ініціативної групи підписних листів 02 січня 2018 року Кириківською СВК, згідно з протоколом №1, прийняті рішення про зміни у складі виборчої комісії; про прийняття підписних листів щодо припинення повноважень голови селищної ради за народною ініціативою та про організацію перевірки дійсності підписів виборців у підписних листах.

2.1. Крім того за наслідками вказаної перевірки 10 січня 2018 року відповідно до протоколу № 2, відповідачем прийнято рішення про направлення Кириківській селищній раді Великописарівського району Сумської області подання про відкликання ОСОБА_1 з посади селищного голови за народною ініціативою.

2.2. Позивач вказує, що в порушення вимог Закону України "Про місцеві вибори" був змінений склад Кириківської СВК, а саме - замість ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 до складу комісії були включені ОСОБА_7 , ОСОБА_8 та ОСОБА_12 , які брали участь у засіданнях комісії, перевірці правильності заповнення підписних листів та достовірності підписів у цих листах.

2.3. Позивач стверджує, що при проведенні зборів виборців стосовно вирішення питання про відкликання його як селищного голови за народною ініціативою, а також при оформленні підписних листів, перевірці правильності їх заповнення та достовірності підписів у них, порушено порядок відкликання селищного голови за народною ініціативою, визначений Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про статус депутата місцевих рад", оскільки протокол зборів виборців не містить інформації про підстави відкликання селищного голови за народною ініціативою та жодних підтверджень, що члени ініціативної групи є виборцями одномандатного Кириківського округу. Разом з цим до цього протоколу не додано список учасників зборів, а також письмові заяви осіб, включених до ініціативної групи та письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи.

2.4. Крім того, підписні листи не містять дати проведення зборів виборців, у них відсутні точні адреси виборців, не зазначені повні ім`я та по-батькові виборців, а також перевірка достовірності підписів виборців у підписних листах здійснена без участі органу ведення Державного реєстру виборців.

2.5. Вважаючи, що протокольні рішення Кириківської СВК № 1 від 02 січня 2018 року та № 2 від 10 січня 2018 року є протиправними, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про їх скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Згідно з рішенням Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області від 23 грудня 2016 року ОСОБА_1 набув повноваження голови Кириківського селищного голови.

4. Відповідно до протоколу зборів виборців єдиного одномандатного виборчого округу з виборів Кириківського селищного голови від 24 грудня 2017 року прийняті рішення про ініціювання відкликання ОСОБА_1 з посади селищного голови за народною ініціативою, затвердження форми підписного листа, затвердження персонального складу ініціативної групи та визначення уповноваженого представника ініціативної групи.

5. Кириківська СВК, внаслідок отриманого 26 грудня 2017 року повідомлення від уповноваженого представника ініціативної групи ОСОБА_3 про прийняття вказаних рішень, 27 грудня 2012 року направила позивачу лист, в якому зазначено про проведення 24 грудня 2017 року зборів виборців та прийняття рішення про відкликання селищного голови з посади за народною ініціативою.

6. 31 грудня 2017 року Кириківською СВК направлено повідомлення про необхідність проведення перевірки даних підписних листів начальнику Великописарівського відділення поліції ГУНП в Сумській області, а 05 січня 2018 року - Великописарівському відділу ведення Державного реєстру виборців. У відповідь на лист відповідача, Відділ ведення Державного реєстру виборців Великописарівської РДА Сумської області повідомив про відсутність правових підстав для використання персональних даних Реєстру при перевірці достовірності відомостей про громадян у підписних листах, оскільки таке використання не передбачено статтею 26 Закону України "Про Державний реєстр виборців".

7. У зв`язку з отриманням головою Кирикіської СВК підписних листів, 02 січня 2018 року проведено засідання виборчої комісії, на якому також були присутні в.о. старости Кириківської селищної ради Павлушенко С. П. та член ініціативної групи ОСОБА_11 . За результатами засідання відповідачем прийняті рішення про прийняття до відома інформації щодо заміни членів виборчої комісії, перевірку правильності оформлення підписних листів та дійсності підписів, а також залучення до перевірки підписів працівників Великописарівського відділу поліції ГУНП в Сумській області, про що складений протокол № 1.

8. Після перевірки правильності оформлення підписних листів та дійсності підписів виборців, 10 січня 2018 року Кириківською СВК проведено засідання та ухвалено рішення про прийняття до відома інформації щодо закінчення перевірки та підтвердження підписів виборців, а також про направлення Кириківській селищній раді Великописарівського району Сумської області подання про звільнення ОСОБА_1 з посади селищного голови за народною ініціативою, про що складений протокол № 2.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, постановленої без виходу до нарадної кімнати, залучено до участі у справі в якості третіх осіб - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

10. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, позов задоволено.

11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення Кириківської СВК не відповідають критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийняті не на підставі вимог Конституції та законів України, а також є необґрунтованими, тобто прийняті без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

12. Зазначена позиція підтримана Харківським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

13. У касаційній скарзі представник ОСОБА_2 - адвокат Кравченко П. А., посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

14. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій того, що позивач, який є суб`єктом владних повноважень, не мав права на звернення до адміністративного суду зі спірного питання, адже таке право для нього як для суб`єкта владних повноважень не передбачено жодним законом.

14.1. Стверджує, що судом першої інстанції протиправно змінено процесуальний статус позивача - з суб`єкта владних повноважень на фізичну особу - ОСОБА_1 , адже таке повноваження суду не передбачено законодавством та грубо порушує принципи рівності сторін та диспозитивності адміністративного процесу, гарантованих статтями 8 та 9 Кодексу адміністративного судочинства України.

14.2. Вказує, що поза увагою судів як першої, так і апеляційної інстанцій, залишився важливий процесуальний аспект, з яким Кодекс адміністративного судочинства України пов`язує залишення позову без розгляду чи навіть його повернення, оскільки обидві редакції позову підписані неналежними представниками. Всі без винятку документи у справі селищний голова не підписував і не подавав особисто, як і не брав безпосередньої участі в судовому розгляді. Його справу вели адвокати адвокатського об`єднання "Ястребова, Кузьмін і партнери". У цій справі позовна заява подавалася у два етапи - спочатку у первісній, а потім в уточненій редакції, які були підписані різними особами від імені селищного голови, таким чином первісний позов було підписано особою, яка не має право її підписувати в розумінні пункту 3 частини четвертої статті 169, пункту 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

15. Водночас у відзиві на касаційну скаргу представник позивача - адвокат Кузченко Т. М. вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист встановленим шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

24. Визначення публічно-правого спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

25. Відповідно до пункту 8 частин першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

26. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

27. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

28. За приписами пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

29. Відповідно до частини четвертої статті 141 Конституції України статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

30. Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (стаття 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування").

31. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", частиною другої статті 12 якого визначено, що сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

32. Приписами статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачено, що посадами в органах місцевого самоврядування є:

виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

33. За пунктом 1 частини першої статті 59 КАС України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.

34. В силу частини четвертої статті 59 КАС України повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність".

VI. Позиція Верховного Суду

35. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах.

36. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

37. У доводах касаційної скарги представник ОСОБА_2 вказує на відсутність у позивача як суб`єкта владних повноважень права на звернення до адміністративного суду зі спірного питання, а також протиправність зміни судом процесуального статусу позивача - із суб`єкта владних повноважень на фізичну особу ОСОБА_1 .

38. Спірні правовідносини, що склались у цій справі зводяться до оскарження рішень Кириківської СВК № 1 від 02 січня 2018 року та № 2 від 10 січня 2018 року.

39. Так, за змістом рішення № 1 від 02 січня 2018 року Кириківською СВК прийнято до відома інформацію щодо заміни членів виборчої комісії, перевірку правильності оформлення підписних листів та дійсності підписів, а також залучення до перевірки підписів працівників Великописарівського відділу поліції ГУНП в Сумській області.

40. Після ж перевірки правильності оформлення підписних листів та дійсності підписів виборців, 10 січня 2018 року Кириківською СВК проведено засідання та ухвалено рішення про прийняття до відома інформації щодо закінчення перевірки та підтвердження підписів виборців, а також про направлення Кириківській селищній раді Великописарівського району Сумської області подання про звільнення ОСОБА_1 з посади селищного голови за народною ініціативою, про що складений протокол № 2.

41. Отже, у цій справі ОСОБА_1 є фізичною особою, який обіймає посаду голови Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області та проходить службу в органі місцевого самоврядування на виборній посаді, починаючи з 23 грудня 2016 року.

42. Згідно з частиною першою статті 55 Конституції України та пунктом 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп, будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

43. Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС позивача визначено, зокрема, як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

44. Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має, або мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах.

45. При цьому обов`язковою умовою реалізації судового захисту є об`єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.

46. З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

47. У справі, що розглядається, оскаржувані рішення Кириківською СВК як суб`єкта владних повноважень стосуються питання щодо звільнення ОСОБА_1 з посади селищного голови за народною ініціативою.

48. ОСОБА_1 , не погоджуючись з рішеннями Кириківською СВК № 1 від 02 січня 2018 року та № 2 від 10 січня 2018 року, відповідно до яких його фактично звільнено із займаної виборної посади, оскаржив їх в судовому порядку.

49. Таким чином, передумовою для захисту права ОСОБА_1 є його порушення Кириківською СВК, яке може бути захищеним (поновленим) судом.

50. Приписами частини другої статті 264 КАС України обумовлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

51. За змістом регулювання, яке міститься у КАС України, також вбачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

52. ОСОБА_1 оскаржив рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов`язки тільки тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.

53. Слід зазначити, що право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього.

54. Отже, позивач, перебуваючи на посаді голови Кириківської селищної ради Великописарівського району Сумської області, проходить службу в органах місцевого самоврядування, та як наслідок, має встановлене Конституцією та Законами України право на оскарження відповідних рішень з приводу її проходження та звільнення, а спірні правовідносини, що склались у цій справі є публічно-правовими та віднесені законодавцем до юрисдикції адміністративних судів.

55. В даному випадку заявлені позовні вимоги стосуються саме питання проходження позивачем публічної служби та оскарження неправомірних, на його думку, дій і рішень, спрямованих на його звільнення, а відтак Верховний Суд погоджується з висновками судів що, звертаючись до суду, позивач не виступав як суб`єкт владних повноважень, оскільки не здійснював жодних публічно-владних управлінських функцій, а факт зазначення позивачем посади не є достатньою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог чи закриття провадження у справі.

56. Доводи касаційної скарги щодо заміни судом першої інстанції процесуального статусу позивача - з суб`єкта владних повноважень на фізичну особу ОСОБА_1 є безпідставними, оскільки факт заміни статусу позивача матеріалами справи не підтверджується.

57. Разом з цим слід зазначити, що правова допомога позивачу здійснювалась особами, які мають свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю. Під час розгляду справи у суді першої інстанції на підтвердження повноважень представників надавались копії відповідних документів на підтвердження повноважень, зокрема, ордери та договори, а відтак доводи щодо підписання первісної та уточненої позовної заяви, а також інших документів особою, яка не має право її підписувати в розумінні КАС України є необґрунтованими.

58. Зважаючи на приписи частини першої статті 341 КАС України, відповідно до якої суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, Верховний Суд констатує правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності правових підстав для задоволення позову.

59. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів.

60. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

61. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

62. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_2 - адвоката Кравченка Павла Андрійовича залишити без задоволення.

2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

С. А. Уханенко