Постанова

від 13.05.2020 по справі 812/829/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

м. Київ

справа №812/829/15

адміністративне провадження №К/9901/14634/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 02.09.2015р. (суддя - Чиркін С.М.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016р. (судді - Жаботинська С.В., Василенко Л.А., Ханова Р.Ф.) у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю Акіб-Групп про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

встановив:

У серпні 2015 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами №5345 від 13.01.2011р. ТОВ Акіб-Групп з метою видобування кам'яного вугілля, шахтоділянка у межах резервного блоку закритої шахти Ленінка , пласт h101, розташована на північно-західній окраїні с. Круглік Лутугинського району Луганської області.

В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що відповідачем порушено законодавство у сфері надрокористування та не усунуто такі порушення, що є підставами для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 02.09.2015р., залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016р., у задоволенні позову відмовлено.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обгрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами неповно з'ясовано фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Посилався на те, що Державною службою геології та надр України було здійснено всі можливі дії щодо належного повідомлення ТОВ Акіб-Групп про надання згоди або незгоди на припинення права користування надрами, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами.

В свою чергу, неотримання листа від ТОВ Акіб-Групп щодо згоди/не згоди на припинення права користування надрами, розцінюється як незгода, оскільки у Товариства було достатньо часу щоб висловити свою позицію з вказаного питання.

Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ Акіб-Групп зареєстровано як юридичну особу, код ЄДРПОУ 37287557, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та спеціальним Витягом із нього.

13.01.2011р. відповідач отримав спеціальний дозвіл на користування надрами №5345 і в цей же день між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та відповідачем укладена угода №5347, в якій визначені умови користування надрами.

Наказами Державної служби геології та надр України від 14.09.2012р. №442 та №443 затверджено план проведення органами державного геологічного контролю планових перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2012 року, відповідно до якого заплановано провести перевірку TOB Акіб-Групп (реєстраційний номер спеціального дозволу 5345) у IV кварталі 2012 року та затверджений перелік планових перевірок надрокористувачів зазначених у Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2012 року.

На підставі наказу №443 від 14.09.2012р. позивачем оформлено направлення від 29.09.2012р. №177/12 на проведення у строк з 01 по 10 жовтня 2012 року планової перевірки згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011р. №1294, ТОВ Акіб-Групп .

За результатами планової перевірки проведеної уповноваженими особами позивача у строк з 01 по 10 жовтня 2012 року складено акт перевірки №01-10 від 31.10.2012р. №158 (далі Акт №158), згідно з яким виявлені такі порушення відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування:

- затримується з незалежних від надрокористувача причин оформлення договору оренди землі (порушення статей 125, 126 Земельного кодексу України);

- робочий проект відпрацювання не наданий на державну екологічну експертизу, відсутнє підтвердження про скасування необхідності проведення експертизи (часткове невиконання особливої умови спеціального дозволу);

- в зв'язку із затримкою оформлення земельного відводу, не дотримується Програма робіт по введенню в експлуатацію шахтоділянки TOB Акіб-Групп до угоди про умови користування надрами №5347 від 13.01.2011р. в частині початку будівельних робіт на промисловому майданчику (невиконання Програми робіт до угоди про умови користування надрами, порушення п. 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами , затвердженого постановою КМУ від 30.05.2011р. №615);

- в зв'язку із затримкою оформлення земельного відводу, не дотримується Програма робіт по введенню в експлуатацію шахтоділянки TOB Акіб-Групп до угоди про умови користування надрами від 13.01.2011р. №5345 в частині початку гірничих робіт (невиконання Програми робіт до угоди про умови користування надрами, порушення п. 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами , затвердженого постановою КМУ №615 від 30.05.2011р.). (а.с. 28-31)

На усунення вищезазначених порушень Східним міжрегіональним територіальним сектором винесено Припис від 31.10.2012р. №158, яким зобов'язано відповідача усунути порушення у встановлені в приписі терміни.

Примірник акту перевірки та припис отримано представником відповідача 31.10.2012р.

08.02.2013р. на адресу позивача надійшов лист Служби безпеки України від 21.01.2013р. №63/25/232, в якому порушено питання про зупинення дії спеціального дозволу №5345, оскільки на території гірничого відводу підприємства розпочато ведення гірничих робіт (викрито пласт h10-1 гірничими роботами з розміром кар'єру 50/50 та глибиною близько 5м) при відсутності повного пакету дозвільних, правовстановлюючих документів та виконання особливих умов спеціального дозволу в частині офіційного початку робіт на промділянці у строк 2кв.2011р.-3кв.2012р.

Зазначений лист складений на підставі інформації, закріпленій в акті №NЄТ2/01 від 10.01.2013р. (далі - Акт NЄТ2/01).

В Акті NЄТ2/01 як порушення зазначені відсутність договору оренди земельної ділянки, не виконання угоди про умови використання та несанкціоновані роботи, які виконані невідомими особами.

На виконання пункту 22, 23, 27 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, позивачем Наказом від 21.02.2013р. зупинено дію спеціального дозволу №5345, відповідачу наданий строк для усунення недоліків - 21 календарний день з моменту відправлення повідомлення, яке отримано відповідачем 13.03.2013р.

Згідно інформації про виконання ТОВ Акіб-Групп приписів Східного МТС УДКГ (спецдозвіл №5345 від 13.01.2011р.) виконання приписів не завершене, у зв'язку з чим Східний міжрегіональний територіальний сектор вважає можливим надати надрокористувачеві додатковий термін для завершення їх виконання.

В подальшому позивачем неодноразово продовжувались терміни для усунення відповідачем порушень законодавства.

На виконання п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами Східним міжрегіональним територіальним сектором 24.07.2014р. за №192/14 направлено подання Голові Держгеонадра України Кащуку Д.А. на анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13.01.2011р. №5345 (далі - подання №192).

Матеріали справи містять лист, з якого вбачається, що позивач просить відповідача надати до Держгеонадр України у 30 денний строк з моменту отримання цього листа власну позицію на припинення права користування надрами шахтоділянки у межах резервного блоку закритої шахти Ленінка , згідно спеціального дозволу №5345, який розміщено на інформаційному сайті Держгеонадр України та в газеті Урядовий кур'єр 10.07.2015р., оскільки відповідач знаходиться на території АТО.

На час звернення до суду з позовом будь-якої інформації про згоду/незгоду щодо анулювання спеціального дозволу від відповідача до позивача не надходило.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суди виходили з того, що зазначені в статті 26 Кодексу України Про надра , статті 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності підстави не передбачають, в даному випадку, право суду анулювати спеціальний дозвіл, а з інших підстав суд позбавлений можливості анулювання дозволу, оскільки не повинен підміняти уповноважені органи на реалізацію наданих їм повноважень.

Крім того, суди виходили з того, що позивач не надав інформацію про згоду або заперечення відповідача стосовно анулювання спеціального дозволу, а також не надав даних про наявність підстав для його анулювання.

Крім того, суди дійшли висновку, що відсутність будь-яких відомостей відносно розміщеної позивачем інформації на офіційному сайті Держгеонадра України та друкованому виданні в газеті Урядовий кур'єр з проханням надати письмову згоду/незгоду щодо припинення права користування надрами у 15-ти денний строк з моменту розміщення такої інформації не може бути визнана як незгода відповідача з припиненням його права користування надрами.

З висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позовних колегія суддів погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015р. №1174 (далі - Положення №1174).

Згідно з підпунктом 12 пунктом 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

Згідно із статтею 2 завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Відповідно до статті 19 зазначеного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615 (далі - Порядок №615).

За змістом частини другої статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011р. №1294 (чинного, на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №1294), державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Посадові особи органу державного геологічного контролю під час проведення планової або позапланової перевірки мають право, серед іншого, давати надрокористувачам обов'язкові для виконання вказівки (приписи) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства під час проведення робіт з геологічного вивчення та використання надр (пункт 13 Порядку №1294).

Згідно з пунктами 15, 16 Порядку №1294, за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами. Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.

У разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

У відповідності до пункту 22 Порядку дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр роботи, передбачені дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв'язку із зупиненням дії дозволу.

Згідно з пунктом 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Частиною першою статті 26 Кодексу України про надра встановлено, що право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

У відповідності до частини другої статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно із пунктом 2 абзацу 5 частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" №2806 - IV від 06 вересня 2005 року, дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатись ініні підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, зобороняється.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в Акті перевірки відповідача, приписі та поданні про анулювання спеціального дозволу, основною підставою для його анулювання зазначено затримка з незалежних від надрокористувача причин оформлення договору оренди землі , інші підстави, зазначені у вказаних документах, є похідними.

Інших, підстав для застосування наслідків передбачених статтею 26 Кодексу України про надра щодо припинення права користування надрами,пеціального дозволу, при звернені до суду, позивачем не наведено.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що зазначені в статті 26 Кодексу України Про надра , статті 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності підстави не передбачають, в даному випадку, право суду анулювати спеціальний дозвіл, а з інших підстав суд позбавлений можливості анулювання дозволу.

Разом з тим, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що ненадходження до Держгеонадра України від ТОВ Акіб-Групп заперечень щодо припиненням права користування надрами не може бути визнана як незгода відповідача з припиненням його права користування надрами, тобто свідчити про наявність спору з цього питання, у зв'язку з чим відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу у судовому порядку, як і посилання, як на підставу для відмови у задоволенні позовних вимог, на ненадання позивачем доказів отримання ТОВ Акіб-Групп листів щодо усунення виявлених в ході перевірки порушень.

Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011р. у справі №21-36а11, від 19.09.2011р. у справі №21-164а11 та від 10.12.2013р. у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018р. у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018р. у справі №802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ТОВ Акіб-Групп не направлено позивачу жодної інформації стосовно припинення права користування надрами.

Разом з тим, Верховним Судом у постанові від 03.05.2018р. у справі №812/1074/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Крім того, як встановлено судами, ТОВ Акіб-Групп знаходиться в зоні проведення антитерористичної операції, що унеможливило приймання для пересилань поштових відправлень до/з м. Донецька.

Зважаючи на те, що Держгеонадра України була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, у офіційному друкованому виданні Урядовий кур'єр опубліковано оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 03.05.2018р. у справі №812/1074/17, від 18.10.2018р. у справі №812/1735/17.

Разом з тим, невідповідність висновків судів попередніх інстанцій зазначеним висновкам Верховного Суду не вплинула на правильність висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, з врахуванням мотивів, викладених у цій постанові.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а постанову Луганського окружного адміністративного суду від 02.09.2015р. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016р. - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук