Постанова

від 13.05.2020 по справі 807/1205/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

Київ

справа №807/1205/15

адміністративне провадження №К/9901/45069/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Качмара В.Я., суддів: Заверухи О.Б., Мікули О.І.) у справі за позовом Держгеонадр до Товариства з обмеженою відповідальністю Тур`я (далі - ТОВ Тур`я ) про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2015 року Держгеонадра звернулася до суду із позовом до ТОВ Тур`я (далі - ТОВ) про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 05.12.2000 № 2330 (далі - Дозвіл).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підтверджено факт невиконання відповідачем мети спеціального Дозволу - видобування корисної копалини протягом двох років, що є порушенням вимог статті 24 Кодексу України про надра (далі - КУпН), у зв`язку з чим дію Дозволу на користування надрами було зупинено і надано відповідачу строк для усунення виявлених порушень. Останній в установлений строк порушення не усунув, що відповідно до вимог законодавства є підставою для анулювання вказаного вище Дозволу.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 09 жовтня 2015 року позов задовольнив.

Припинив право користування надрами шляхом анулювання дозволу від 05.12.2000 року № 2330 на видобування андезито-дацитів родовища Долинське, наданий Товариству з обмеженою відповідальністю Тур`я (код 03748087, п.і. 89223, Закарпатська область, Перечинський район, село Тур`я Пасіка, вул. Турянська, буд.33).

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що, оскільки, як встановлено судом, реакції на звернення позивача щодо згоди чи незгоди на право користування надрами відповідачем не виражено, доказів користування надрами відповідно до наданого дозволу не надано, тому суд розцінює поведінку відповідача як незгоду щодо припинення спеціального дозволу на користування надрами, а відповідно позивач правомірно звернувся до суду із даним позовом та такі дії узгоджуються із вимогами пункту 6 статті 26 КУпН. Надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення.

Враховуючи викладене, а також зважаючи на те, що користувач без поважних причин більше як два роки не приступив до користування надрами, а отже є всі законом встановлені підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 05.12.2000 року № 2330 на видобування андезито-дацитів родовища Долинське наданий Товариству з обмеженою відповідальністю Тур`я .

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 травня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та прийняв нову - про відмову у задоволенні позову.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив із того, що суд може припинити право користування надрами лише у разі незгоди користувачів у певних випадках. Таким чином, судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу.

Однак відповідачем подано усі необхідні документи до Закарпатської обласної ради з метою отримання права користування земельною ділянкою для потреб користування надрами, проте Закарпатська обласна рада тривалий час зволікає із вирішенням цього питання, яке відноситься до її виключних повноважень, з огляду на що це унеможливлює діяльність відповідача, спрямовану на розробку родовища відповідно до умов Дозволу.

Суд апеляційної інстанції оцінивши такі доводи апелянта разом із поданими документами, які знаходяться у матеріалах справи, вважає їх обґрунтованими, такими, що заслуговують на увагу, тому бере такі до уваги та зазначає, що позивачем спершу, а судом першої інстанції в подальшому безпідставно зроблено передчасний висновок про відсутність поважних причин, з огляду на які ТОВ протягом двох років не приступило до користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

05 липня 2017 року Держгеонадра звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

У скарзі зазначає, що відповідач з 2011 по 2013 роки не здійснює видобуток корисних копалин відповідно до спеціального дозволу на користування надрами, чим порушує норми статті 24 КУпН. Отже, ТОВ Тур`я порушило законодавство в сфері надрокористування та не усунуло порушення, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Посилається на те, що в ухвалі Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2017 року про відкриття апеляційного провадження відсутня будь-яка інформація щодо поновлення строків ТОВ Тур`я .

Отже, судом апеляційної інстанції неповно з`ясовано фактичні обставини справи.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.

Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року № 850/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ТОВ Тур`я 05 грудня 2000 року було надано спеціальний дозвіл на користування надрами.

У відповідності до вимог пункту 6 частини 1 статті 26 КУпН, право користування надрами припиняється у разі: якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.

Згідно з листом Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" від 20.06.2014 за № 03/303-2149 позивачу направлено інформацію, щодо надрокористувачів, які в порушення умов спеціальних дозволів не здійснюють видобуток корисних копалин, з наданого переліку вбачається, що відповідач з 2011 по 2013 рік не здійснює видобуток корисних копалин відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 2330 від 05.12.2000, чим порушує вимоги передбачені статтею 26 КУпН.

Наказом Державної служби геології та надр України від 10 липня 2014 року встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра, зокрема і з боку ТОВ Тур`я , а саме: 10 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень, про що, позивач повідомив відповідача листом від 16.07.2014 за № 10083/02/14-14, яке відповідач одержав 25.07.2014, що підтверджується корінцем рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення.

Наказом Державної служби геології та надр України від 09 вересня 2014 року за № 288 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 2330 від 05.12.2000 року та надано відповідачу строк - 30 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для надання пояснень щодо причин припинення робіт, передбачених спецдозволом, більш як на два роки.

Листом Державної служби геології та надр України від 18.09.2014 року за № 13023/02/14-14 поінформовано відповідача щодо зупинення дії наданого йому спецдозволу та згідно з корінцем рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення даний лист вручено відповідачеві 27 вересня 2014 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради (стаття 4 КУпН).

Згідно з частиною першою статті 11 КУпН державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення) Служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Надра відповідно до статті 14 КУпН надаються у користування для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Відповідно до статті 19 КУпН надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, процедура видачі якого передбачена Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).

Органом, який видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) а також зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення є Держгеонадра (підпункти 9, 10 пункту 4 Положення).

Пунктом 23 Порядку встановлено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому КУпН та Законом України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 2806-IV).

Відповідно до статті 26 КУпН право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Більше того, як встановлено у частині сьомій статті 4 1 Закону № 2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації або здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

З метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Держгеонадра та її територіальні органи здійснюють державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 (далі - Порядок № 1294) та Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V).

Згідно з пунктом 4 Порядку № 1294 органи державного геологічного контролю відповідно до покладених на них завдань здійснюють державний геологічний контроль за своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення та використання надр, наявністю спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.

Пунктом 5 Порядку № 1294 визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами (пункт 15 Порядку № 1294).

Відповідно до пункту 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Службою. Аналогічного змісту повноваження передбачені частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V.

У розумінні частини восьмої статті 7 Закону № 877-V припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Суд апеляційної інстанції встановив, що в матеріалах справи відсутній акт перевірки відповідача, який свідчив би про допущене ним порушення, а саме, що він без поважних причин протягом двох років не приступив до користування надрами. Як наслідок, приписи та розпорядження про допущене порушення також не складались. Відтак, листування позивача та Підприємства, на які посилається позивач, а також неподання ТОВ щорічної звітності за формою 5-гр не можуть слугувати беззаперечним доказом того, що відповідач без поважних причин протягом двох років не приступив до користування надрами.

Більше того, така підстава для анулювання спеціального дозволу на користування надрами як подання чи неподання щорічної звітності форми 5-гр або повідомлення Підприємства чинним законодавством не передбачена.

Апеляційний суд зазначив, що єдиним і належними доказом порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, припис або розпорядження, складені на підставі акта перевірки, чого у розглядуваній справі дотримано не було.

Такий висновок узгоджується із правовим висновком викладеним у постанові Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року у справі № П/811/1162/17, згідно з яким, оскільки не було встановлено порушень вимог законодавства у сфері надрокористування у зв`язку з відсутністю самого факту проведення перевірки, у суду відсутні підстави для анулювання дозволу.

Окрім цього, відповідно до частини другої статті 26 КУпН право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, зокрема, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.

Аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, самостійно або в судовому порядку.

У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 КУпН, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.

Тобто, в судовому порядку право користування надрами припиняється лише у випадках:

- якщо користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;

- якщо використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

- якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами - у разі незгоди користувачів.

При цьому, важливо, що суд може припинити право користування надрами лише у разі незгоди користувачів в указаних вище випадках. Таким чином, судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу.

При цьому як встановлено апеляційним судом, у ТОВ дійсно були наявні поважні причини, за наявності яких відповідач не мав можливості своєчасно приступити до користування надрами належним чином. Вказує, що більшість необхідних документів відповідачем розроблено та погоджено протягом попередніх років, зокрема: погоджено місце розташування кар`єрів Долинського родовища андезитів, дацитів і ліпаритів на території Тур`я-Пасіцької сільської ради урочище Рух , Долина , Діл-Плесканковець , Перечинського району Закарпатської області; зареєстровано гірничий відвід № 2240, що підтверджується актом про надання гірничого відводу від 14.09.2012; укладено угоду від 29.07.2013 № 2330 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин та затверджено програму робіт з видобування андезито-дацитів Долинського родовища.

Отже, відповідачем подано усі необхідні документи до Закарпатської обласної ради з метою права отримання користування земельною ділянкою для потреб користування надрами, проте Закарпатська обласна рада тривалий час зволікає із вирішенням цього питання, яке відноситься до її виключних повноважень, з огляду на що це унеможливлює діяльність відповідача, спрямовану на розробку родовища відповідно до умов Дозволу.

Суд апеляційної інстанції надав належну оцінку доказам у справі, проаналізував норми матеріального права та дійшов обґрунтованого висновку про те, що судом першої інстанції зроблено передчасний висновок про відсутність поважних причин, з огляду на які ТОВ протягом двох років не приступило до користування надрами.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець