Постанова

від 14.05.2020 по справі 815/3753/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2020 року

Київ

справа №815/3753/17

адміністративне провадження №К/9901/46693/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №815/3753/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Василівське ремонтне підприємство до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Катаєвої Е.В) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року (суд у складі колегії: судді-доповідача Скрипченка В.О., суддів: Димерлія О.О. та Осіпова Ю.В.,)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 17 липня 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю Василівське ремонтне підприємство (далі - ТОВ Василівське ремонтне підприємство ) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі ГУ Держгеокадастру), в якому просило скасувати припис відповідача від 04.07.2017 року №221-ДК/0064Пр/03/01/-17.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року, адміністративний позов ТОВ Василівське ремонтне підприємство задоволено. Скасований припис Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 04.07.2017 року №221-ДК/0064Пр/03/01/-17.

3. Рішення судів мотивовані тим, що оскаржуваний припис э необґрунтованим та таким, що винесений за відсутності законодавчо визначених підстав і з порушенням процедури.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

5. Верховний Суд ухвалою від 08 травня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року.

6. Касаційна скарга аргументована тим, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ Василівське РП земельної ділянки на території Василівської сільської ради Біляївського району Одеської області здійснена відповідачем на законних підставах.

В ході даної перевірки касатором виявлено використання земельної ділянки площею 3,5 га сільськогосподарського призначення ТОВ Василівське РП не за цільовим призначенням, у зв`язку з чим наявне порушення позивачем ст.ст. 18-20, 96 Земельного кодексу України. У зв`язку із виявленням порушень вимог земельного законодавства при використанні вищевказаної земельної ділянки державним інспектором складено оскаржуваний припис від 04.07.2017 №221-ДК/0064Пр/03/01/17. При цьому, касатор наголошує, що дія Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не поширюється на спірні правовідносини.

7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. ТОВ Василівське РП , код ЄДРПОУ 00905988, зареєстровано 04.05.1994 року, є правонаступником ВАТ Василівське РП . Види діяльності визначені у Витягу з ЄДРЮО, ФОП та ГФ (станом на 31.07.2017 року), в якому також зазначено про дані органів статистики про основний вид економічної діяльності юридичної особи, визначений на підставі даних державних статистичних спостережень відповідно до статистичної методології за підсумками діяльності за рік - 82.92 Пакування (а.с. 42-53). Статут у новій редакції затверджений протоколом загальних зборів №1 від 09.03.2017 року (а.с. 27-41).

Юридична адреса ТОВ Василівське РП - Одеська область, Біляївський район, село Василівка, вул. Леніна, 27А.

9. 18.09.1998 року Василівською сільською радою народних депутатів прийняте рішення №10/3-XXIII, згідно яким, на підставі ст. ст. 19, 23, 27 ЗК України (у редакції, що діяла під час прийняття рішення) рада вирішила: - вилучити із земель ВАТ Василівське ремонтне підприємство частину земельної ділянки площею 8,1 га, у тому числі 8,1 га під господарськими будівлями й дворами та перевести їх в землі запасу Василіської сільради; - видати державний акт на право постійного користування землею площею 3,5 га під господарськими будівлями й дворами в с. Василівка по вул. Леніна, 27 ; - зобов`язати ВАТ Василівське ремонтне підприємство виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог ст. 40 ЗК України (а.с. 11).

10. 20.02.2002 року позивачем отриманий державний акт на право постійного користування землею, в якому зазначено, що землю надано для експлуатації виробничої бази відповідно до рішення Василівської сільської ради народних депутатів від 18.09.1998 року №10/3-XXIII (а.с. 10).

11. Згідно з даними Витягу з ЄДРЮО, ФОП та ГФ (а.с. 42-53) ВАТ Василівське ремонтне підприємство 07.11.2012 року припинено за рішенням засновників з правонаступництвом. Правонаступником є позивач - ТОВ Василівське РП .

12. 19.05.2017 року до ГУ Держгеокадастру надійшов лист від 18.05.2017 року тимчасово виконуючого обов`язки голови районної державної адміністрації з клопотанням про проведення перевірки щодо використання земельної ділянки ТОВ Василівське РП , яке відповідно до державного Акту на право постійного користування землею серія ІІ-ОД №003357 від 20.02.2002 року користується земельною ділянкою загальною площею 3,5 га (а.с. 82).

13. 12.06.2017 року начальником ГУ Держгеокадастру виданий наказ №221-ДК Про здійснення державного нагляду за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності , згідно з яким у зв`язку з надходженням звернення тимчасово виконуючого обов`язки голови РДА від 19.05.2017 року та відповідно до вимог ЗК України, законів України Про державний контроль за використанням та охороною земель , Про охорону земель , вирішено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ Василівське РП земельної ділянки на території Василівської сільради Біляївського району. Зазначений захід державного контролю доручено провести державному інспектору Джіоєву А.В . Про результати виконання заходу доповісти заступнику начальника ГУ Задорожній Н.В. (а.с. 75).

14. Згідно з Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13.06.2017 року №221-ДК/1/АП/09/01/17 перевірка з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки ТОВ Василівське РП проведена двома державними інспекторами Джіоєвим А.В. та Прокопенко М.В.

15. В Акті від 13.06.2017 року №221-ДК/1/АП/09/01/17 зазначено, що в результаті перевірки встановлено: ТОВ Василівське РП використовує земельну ділянку площею 3,5 га, яка згідно Акту на право постійного користування ІІ-ОД №003357 передана ВАТ Василівське ремонтне підприємство в постійне користування (під виробничу базу), відповідно до рішення Василівської сільської ради народних депутатів від 18.09.1998 року №10/3-XXIII. Дані про земельну ділянку в державний земельний кадастр не внесені. За інформацією відділу Держгеокадастру у Біляївському районі зазначена земельна ділянка відноситься до категорії земель - землі сільськогосподарського призначення. Під час перевірки встановлено, що земельна ділянка використовується ТОВ Василівське ремонтне підприємство для виробництва і пакування органічних хімічних речовин, виробництва тари з пластмас, надання в оренду власного майна та оптової торгівлі. Встановлений вид фактичного використання зазначеної земельної ділянки порушує вимоги земельного законодавства щодо використання земель за цільовим призначенням (а.с. 76).

16. Згідно розрахунку шкоди, заподіяної внаслідок нецільового використання земельної ділянки, її розмір визначений у сумі 46864,92грн. В розрахунку зазначено, що категорія землі за цільовим призначенням - сільськогосподарського призначення; функціональне використання земельної ділянки згідно із земельно-кадастровою документацією - під виробничу базу; фактичне використання земельної ділянки - хімічна промисловість; площа земельної ділянки, яка використовується не за цільовим призначенням - Акт перевірки від 04.05.2017 року, 3,5 га (а.с. 77).

17. 27.06.2017 року державним інспектором Джіоєвим А.В. складений протокол про адміністративне правопорушення №221-ДК/0023П/07/01/-17 від 27.06.2017 року, на підставі якого постановою від 04.07.2017 р. № 221-ДК/0030ПО/08/01/-17 керівник ТОВ Василівське РП Даніленко М.І. визнана винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53 КУпАП (зокрема, використання земель не за цільовим призначенням) та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 510,00 грн. (а.с. 91-93).

18. 04.07.2017 року державним інспектором Джіоєвим А.В. оформлений припис №221-ДК/0064Пр/03/01/1730ПО/08/01/-17, у якому зазначено, що при перевірці додержання вимог земельного законодавства ТОВ Василівське РП встановлено використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та приписано усунути зазначені порушення у 30-дений строк, про виконання припису повідомити до 15.08.2017 року. Припис направлений поштою (а.с. 14).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

20. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

21. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ .

22. За правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

23. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

24. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її скасування з огляду на наступне.

25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

26. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У даній справі суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення ГУ Держгеокадастру здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

27. Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19 червня 2003 року № 963-IV.

Так, відповідно до статті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

28. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру в Одеській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту оскаржуваного наказу № 221-ДК від 12 червня 2017 року, підставою проведення перевірки стосовно позивача стало звернення тимчасово виконуючого обов`язки голови Біляївської районної державної адміністрації Біляївського району Одеської області від 19 травня 2017 року №14-7676/0/1-17.

30. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що питання правомірності наказу відповідача № 221-ДК від 12 червня 2017 року про направлення на перевірку досліджувалися судами у справі 815/5113/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Василівське ремонтне підприємство" до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12 червня 2017 року № 221-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності .

Зокрема, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12 червня 2017 року № 221-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності .

Зазначені вище рішення були переглянуті у касаційному порядку та залишені без змін постановою Верховного Суду від 13 червня 2019 року (суддя-доповідач - Берназюк Я.О., судді: Желєзний І.В., Коваленко Н.В).

31. Зважаючи на те, що підставою для проведення перевірки та видання оскаржуваного припису став зазначений вище наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 12 червня 2017 року № 221-ДК, що визнаний у судовому порядку протиправним та скасований, дана обставина є наслідком скасування і припису, прийнятого в результаті реалізації неправомірного наказу.

32. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій про визнання неправомірним та скасування припису ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 04.07.2017 року №221-ДК/0064Пр/03/01/-17 є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

34. Доводи касатора щодо правопорушень, встановлених під час перевірки позивача, не можуть слугувати підставою для залишення в силі оскаржуваного припису, оскільки такий винесений в результаті позапланової перевірки, здійсненої за відсутності законних підстав для її проведення та на підставі наказу, що визнаний незаконним та скасований судами.

35. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

36. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року по справі №815/3753/17 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій