Постанова

від 27.05.2020 по справі 240/9882/19

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/9882/19

Головуючий у І інстанції: Романченко Євген Юрійович

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

27 травня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства "Світанок" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (прийняте у м. Житомир) у справі за адміністративним позовом Селянського (фермерського) господарства "Світанок" (далі - позивач) до Брусилівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач 08.08.2019 звернувся із позовом до Житомирського окружного адміністративного суду в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Брусилівської районної державної адміністрації Житомирської області щодо не визначення розміру збитків за заявою від 25.10.2018 Селянського (фермерського) господарства "Світанок";

- зобов`язати Брусилівську районну державну адміністрацію Житомирської області повторно розглянути заяву Селянського (фермерського) господарства "Світанок" від 25.10.2018, визначити розмір заподіяних збитків у відповідності до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284, та Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 в задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що відповідач, спираючись на відсутність документів не передбачених Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 та Методикою визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963, приймаючи рішення про відмову у визначенні розміру заподіяних збитків, діяв в спосіб що не передбачений законодавством, чим також порушив ст.19 Конституції України.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу вказавши, що позивач жодних підтверджуючих документів про посів кукурудзи на земельних ділянках у 2016 році не надав, тому Комісія не могла спростувати або підтвердити факт порушення вимог земельного законодавства саме на момент її проведення, дистанційно розрахувати ймовірну шкоду неможливо. Оскільки, СФГ "Світанок" у 2016 році не зверталося до Брусилівської районної державної адміністрації щодо самовільного зайняття земельних ділянок ТОВ "Аграрні системні технології" перевірок по даному факту не проводилося, розмір збитків не обраховувався. Відтак, відповідач при розгляді звернення СФГ "Світанок" вимоги чинного законодавства були дотримані в повній мірі.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2020 відкрито апеляційне провадження у справі та ухвалою від 23.03.2020 справу призначено до розгляду на 15.04.2020 в порядку письмового провадження.

Проте, у зв`язку з відпусткою колегії суддів дана справа була знята з розгляду та перенесена на 06.05.2020 в порядку письмового провадження.

В подальшому, у зв`язку з відсутністю відомостей щодо належного та своєчасного повідомлення сторін про розгляд даної справи, розгляд справи перенесено на 27.05.2020.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати, а провадження у справі закрити з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини.

25.10.2018 Селянське (фермерське) господарство "Світанок" звернулося до Брусилівської районної державної адміністрації Житомирської області із клопотанням про визначення розміру збитків, завданих ТОВ "Аграрні Системні Технології" при рейдерському захопленні земельних ділянок за кадастровими номерами 1820983500:05:000:1352, 1820983500:05:000:1353 та самовільному зборі врожаю кукурудзи на цих земельних ділянках.

21.01.2019 листом №02-22/201 Брусилівська районна державна адміністрація Житомирської області за результатами розгляду повідомила позивача про неможливість прийняття рішення. Рішення відповідача мотивовано ненаданням позивачем статистичних даних за формою статистичної звітності 4-СГ (Звіт про посівні площі сільськогосподарських культур) та за формою 29-СГ (Звіт про площі та валові збори сільськогосподарських культур, плодів, ягід і винограду), тобто документів, які підтверджують викладені у зверненні доводи.

Позивач, вважаючи вказане протиправною бездіяльністю відповідача, звернувся до суду з позовом.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі № 240/1712/19 задоволено позов Селянського (фермерського) господарства "Світанок". Визнано протиправною бездіяльність Брусилівської районної державної адміністрації Житомирської області щодо неналежного розгляду звернення Селянського (фермерського) господарства "Світанок" від 25.10.2018 про визначення розміру збитків, завданих при користуванні в 2016 році земельними ділянками за кадастровими номерами 1820983500:05:000:1352, 1820983500:05:000:1353 та зобов`язано розглянути таке звернення у відповідності до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284.

Як підтверджено матеріалами справи, розпорядженням голови районної державної адміністрації №262 від 11.10.2017 утворено комісію для визначення збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам у складі згідно з додатком.

Розпорядженням голови районної державної адміністрації №284 від 12.11.2018 затверджено новий склад комісії для визначення збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам.

26.04.2019 за результатами засідання Комісії із визначення розміру збитків, заподіяних власнику землі та землекористувачам, створеної відповідно до розпорядження голови Брусилівської районної державної адміністрації від 11.10.2017 № 262 та від 12.11.2018 № 284, вирішено відмовити в розрахунку розміру завданих збитків Селянському (фермерському) господарству "Світанок", оскільки останнім не надано жодного підтверджуючого документу по факту даного звернення, про що складено акт № 1 про відмову з визначення розміру збитків, заподіяних СФГ "Світанок".

Вказаний акт затверджено розпорядженням голови Брусилівської районної державної адміністрації Житомирської області від 02.05.2019 № 76.

03.05.2019 листом №02-22/1179 Брусилівська районна державна адміністрація Житомирської області повідомила СФГ "Світанок" про те, що заяву від 25.10.2018 №02-22/1637 повторно розглянуто та зазначено, що відмовлено у задоволенні вказаної заяви у зв`язку із відсутністю документів, які б підтверджували викладені у зверненні доводи. До листа додано: копію розпорядження голови Брусилівської райдержадміністрації від 02.05.2019 №76 "Про затвердження акту про відмову з визначення розміру збитків, заподіяних СФГ "Світанок" від 26.04.2019№1" та копію акту про відмову з визначенням розміру збитків, заподіяних СФГ "Світанок", від 26.04.2019 №1.

Позивач, вважаючи зазначене бездіяльністю допущеною відповідачем щодо не визначення розміру збитків за заявою від 25.10.2018, звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем належними доказами завдання збитків, включаючи і неодержані доходи, тимчасовим зайняттям вказаних земельних ділянок іншою юридичною особою суду надано не було, що виключає можливість складення відповідачем акту про визначення та відшкодування збитків СФГ "Світанок", а також затвердити його рішенням.

Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 2 та 3 ст. 152 ЗК України, власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, зокрема: відшкодування заподіяних збитків.

Частиною 1 ст. 157 ЗК України передбачено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Частиною 3 ст. 157 ЗК України вказано, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

19.04.1993 Кабінет Міністрів України постановою № 284 затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок №284).

Положеннями п.1 Порядку № 284 встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Згідно п. 2 Порядку № 284 розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції, фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

З наведеного слідує, що комісія із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, вважаючи, що позивачу завдано збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним розпорядженням.

Однак, обов`язковою умовою надання правового захисту позивачу судом є наявність відповідного порушення відповідачем прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Згідно матеріалів справи, розпорядженням голови районної державної адміністрації від 02.05.2019 №76 затверджено акт про відмову з визначення розміру збитків, заподіяних СФГ "Світанок" від 26.04.2019 №1.

Тобто, повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення районної державної адміністрації. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Крім того, аналіз доводів викладених в позовній заяві, апеляційній скарзі та письмових запереченнях до них свідчать про фактичну наявність між учасниками справи спору про право користування спірними земельними ділянками.

При цьому, прийнятий відповідачем акт та розпорядження видане на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі № 240/1712/19, яке набрало законної сили, на момент звернення з цим позовом до суду самі по собі не створюють жодних правових наслідків для учасників спірних правовідносин, тому не можуть бути окремим об`єктом судового захисту в межах даної адміністративної справи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України публічно-правовий спір це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

При цьому, розпорядження голови районної державної адміністрації про затвердження акту про відмову з визначення розміру збитків, заподіяних СФГ "Світанок" не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і не підлягають судовому розгляду взагалі. Обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а, від 23.01.2019 у справі № 750/10172/17, від 27.03.2019 у справі №917/902/18 та Верховним Судом у постанові від 05.12.2019 у справі №120/4443/18-а.

Отже, встановлена правова природа оспорюваного рішення унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його протиправним та скасування, у зв`язку з чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися у судах.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції надав невірну правову оцінку обставинам справи, у зв`язку із чим прийшов до помилкового висновку про підсудність даного спору судам адміністративної юрисдикції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відтак, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню з постановленням нової постанови про закриття провадження у справі.

Згідно ч. 3 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Частиною 1 ст. 319 КАС України вказано, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства "Світанок" задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року скасувати, а провадження у справі - закрити.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В. Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.