Постанова

від 26.05.2020 по справі 640/17215/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/17215/19 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Ганечко О. М.,

за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю БІ ЕФ ДЖІ ПРОМОУШЕН до Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Комунальне підприємство по утриманню мостів і шляхів м. Києва Київавтошляхміст про визнання незаконним та скасування наказу, за апеляційною скаргою Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.02.2020, -

В С Т А Н О В И Л А:

Товариство з обмеженою відповідальністю Бі Еф Джі Промоушен звернулося до суду з позовом у якому просило визнати незаконним та скасувати наказ Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №1163 від 19.08.2019 Про анулювання погоджень на розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва .

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.02.2020 позовні вимоги задоволено частково.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

На думку апелянта, дії відповідача щодо видання вищезазначеного наказу відносно конструкцій, які експлуатуються з порушеннями чинних норм законодавства є обґрунтованими та такими, що здійснюються на підставі положень чинного законодавства, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В судовому засіданні представник апелянта підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити, посилаючись на доводи, викладені в письмових поясненнях. Представник позивача просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, до суду надано письмовий відзив на апеляційну скаргу. Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, просив проводити апеляційний розгляд справи за його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З матеріалів справи убачається, що Наказами Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22.12.2017 №282, від 30.11.2017 №226, від 09.01.2018 №22 Товариству з обмеженою відповідальністю БІ ЕФ ДЖІ ПРОМОУШЕН видані погодження на розміщення реклами на транспорті комунальної власності м. Києва (рекламних конструкцій на естакаді, мості, шляхопроводі), балансоутримувачем яких є КП Київавтошляхміст , а саме:

- №ТР09105-17 - наземний пішохідний міст по Броварському проспекту біля птахофабрики, в напрямку м. Бровари -м. Київ;

- №ТР09106-17 - надземний пішохідний міст по вул. О. Теліги (біля парку відпочинку) (напрямок м. Петрівка-Дорогожичі);

- №ТР09107-17 - надземний пішохідний міст по Броварському проспекту біля птахофабрики, в напрямку м. Київ- м. Бровари;

- №ТР09104-17 - надземний пішохідний міст по вул. О. Теліги (біля парку відпочинку) (напрямок м.Дорогожичі- м. Петрівка);

- №ТР09181-17 - вул. Саперно-Слобідська, 22 (пішохідний міст в напрямку просп. Бажана);

- №ТР09178-18 - вул. Саперно-Слобідська, 22 (пішохідний міст в напрямку Деміївської площі);

- № ТР09179 -17 - вул. Саперно-Слобідська, 22 (пішохідний міст в напрямку Деміївської площі);

- № ТР09180 -17 - вул. Саперно-Слобідська, 22 (пішохідний міст в напрямку просп. Бажана);

- №ТР 09451-17 - надземний пішохідний міст по Дарницькому шосе/вул. Сортувальна в напрямку Харківське шосе.

15 липня 2019 року між Управлінням з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (робочий орган), Комунальним підприємством по ремонту і утриманню мостів і шляхів м. Києва Київавтошляхміст (балансоутримувач) та ТОВ БІ ЕФ ДЖІ ПРОМОУШЕН (рекламорозповсюджувач) укладено Договір №26/ТР тимчасового користування місцем, що перебуває в комунальній власності територіальної громади міста Києва, для розміщення рекламного засобу на транспорті.

Відповідно до договору, позивачу було надано у тимчасове платне користування місце для розміщення рекламного засобу на транспорті комунальної власності територіальної громади м.Києва, виключно для розміщення та експлуатації рекламного засобу (п. 1.1 Договору №26/ТР).

Дія та умови цього Договору розповсюджуються на усі надані рекламорозповсюджувачу погодження (п.3.1 Договору №26/ТР). Адресний перелік Погоджень, наданих ТОВ БІ ЕФ ДЖІ ПРОМОУШЕН , наведений у Додатку №1 від 15.07.2019 року до Договору №26/ТР.

Листами від 15.08.2019 № вих. 053/282/01-15/2034 та від 16.08.2019 вих. №053/282/01-15/2051 підприємство Київавтошляхміст через Департамент (Центр) надання адміністративних послуг звернулося до Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відкликання (анулювання) наданих раніше погоджень місць розміщення рекламних засобів на своїх балансових спорудах, у тому числі погоджень позивача.

Мотивом зазначеного було визначено посилання на пункт 3.7.4 ДСТУ 3587-97 Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди. Вимоги до експлуатаційного стану , яким заборонено розміщувати рекламоносії на штучних спорудах, та пункт 10.17 ДБН В.2.3-22:2009 Споруди транспорту. Мости та труби. Основні вимоги проектування , згідно з яким не допускається встановлення на мостах рекламних щитів, які знаходяться в полі зору водіїв автомобілів, що рухаються по мосту.

Також відповідач послався на приписи п. 5.1.3. Договору №24/ТР від 02.08.2019, згідно з яким балансоутримувач має право звертатись до Робочого органу із заявою про анулювання погоджень.

19 серпня 2019 року Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом за вих. №076-2475 повідомило Позивача про скасування погоджень на розміщення реклами згідно Таблиці №1 відповідно до наказу від 19.08.2019 №1163 Про анулювання погоджень на розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва .

Пунктами 114,115,116,117,118,119,120,121,122 додатку до наказу від 19.08.2019 №1163 анульовано дозволи, надані позивачу.

Вважаючи вказаний наказ Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що законодавство, чинне на момент видачі дозволів, так і норми Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності не передбачали можливості анулювання дозволів, виданих позивачу.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, є Закон України Про рекламу .

Цей Закон регулює відносини, пов`язані з виробництвом, розповсюдженням та споживанням реклами на території України (частина перша статті 2 Закону України Про рекламу ).

Відповідно до положень статті 1 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару.

Відповідно до ст. 1 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 16 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Частиною 2 ст. 16 Закон України Про рекламу № 270/96-ВР передбачено, що зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

Згідно з приписами ч. 3 ст. 16 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР забороняється розташовувати засоби зовнішньої реклами: на пішохідних доріжках та алеях; у населених пунктах на висоті менш ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини; поза населеними пунктами на відстані менш ніж 5 метрів від краю проїжджої частини.

Положеннями ч. 5 ст. 16 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР встановлено, що перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.

Поряд з цим необхідно вказати, що отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні ст. 1 Закону України Про рекламу № 270/96-ВР, відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру.

Статтею 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності визначено порядок та підстави анулювання документів дозвільного характеру. Так, відповідно до частини 7 вказаної статті, дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:

-звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;

-наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;

-наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

З аналізу наведених вище правових норм вбачається, що Закон України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності визначає два можливі способи анулювання документа дозвільного характеру в залежності від наявних підстав - за рішенням дозвільного органу або за рішенням суду про застосування відповідних заходів реагування.

Таким чином, інших підстав для анулювання дозволу на розміщення об`єктів зовнішньої реклами Законом України Про рекламу не передбачено.

Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами регулюють Типові правила № 2067.

Згідно із п.п. 2, 3, 5, 6, 9, 16, 19, 20, 28 Типових правил № 2067 дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.

Зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності .

Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.

До повноважень робочого органу належать:

-розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії;

-видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради;

Для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються: фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.

Видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з:

Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць;

органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам`яток;

утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;

Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією - у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Робочий орган протягом не більш як двох робочих днів з дати одержання від органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення.

У разі зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу, які зумовлюють необхідність зміни місця розташування рекламного засобу, робочий орган у семиденний строк письмово повідомляє про це розповсюджувача зовнішньої реклами. У десятиденний строк з початку зміни містобудівної ситуації, реконструкції, ремонту, будівництва робочий орган надає розповсюджувачу зовнішньої реклами інформацію про інше рівноцінне місце. У разі досягнення згоди щодо нового місця розташування рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл.

З наведеного вбачається, що на момент видачі погоджень на розміщення рекламних засобів позивачу ні Типовими правилами № 2067, ні Законом України Про рекламу № 270/96-ВР не було передбачено можливості анулювання вказаних погоджень дозвільним органом.

При цьому, таке анулювання є можливим у відповідності до Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності № 2806-IV лише з підстав: звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру; наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом; наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця. Проте, вказані підстави в наказі №1163 від 19.08.2019 Про анулювання погоджень на розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва в частині анулювання дозволів відповідачем не зазначені.

Натомість, Управлінням з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) позовні вимоги заперечувались з посиланням на приписи п. 2.3.1 розділу II Порядку погодження розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, затвердженим розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05.02.2019 №207 та зареєстрованим в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 25.02.2019 №35/2212.

Втім, як вбачається з п.3 вступної частини вказаного Порядку дозволи на розміщення зовнішньої реклами та погодження на розміщення реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, надані до набрання чинності цим розпорядженням, є дійсними до закінчення строку їх дії.

Оскільки вказаний Порядок набрав чинності з 01 липня 2019 року, а погодження на розміщення реклами були видані позивачу протягом 2017-2018 рр., строк дії яких спливає до 2021 - 2023 рр., посилання Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на приписи Порядку №207 є неправомірним.

Також, в матеріалах справи відсутні відомості, на підставі яких можна було б встановити невідповідності поданих позивачем документів, невідповідності місць розташування та схем розміщення рекламоносіїв, чи інших обставин порушення позивачем законодавчих приписів.

Колегія суддів бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини щодо відповідальності держави щодо виконання власних повноважень.

Зокрема, згідно з пунктами 70, 71 рішення Європейського суду з прав людини у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE (Рисовський проти України) заява № 29979/04, у якому проаналізовано поняття "належне урядування".

Аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

У практиці ЄСПЛ принцип "законних очікувань" характерно застосовується у зв`язку з певним правом, що гарантується Європейською конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Найширша практика стосується захисту законних очікувань щодо ефективного здійснення права власності (ст. 1 Протоколу № 1 до ЄКПЛ).

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач був зобов`язаний враховувати наявність дозволів, наданих позивачу, при цьому, позивач мав підстави для наявності законних очікувань права щодо розміщення рекламних конструкцій, з огляду на видані позивачу дозволи.

Враховуючи наведене вище та доводи, викладені апелянтом в апеляційній скарзі, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.02.2020 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю БІ ЕФ ДЖІ ПРОМОУШЕН до Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Комунальне підприємство по утриманню мостів і шляхів м. Києва Київавтошляхміст про визнання незаконним та скасування наказу - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.02.2020 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко

Повний текст постанови виготовлено 01.06.2020