Рішення

від 19.05.2020 по справі 160/3095/20

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2020 року Справа № 160/3095/20 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Голобутовського Р.З. розглянувши в порядку письмового провадження у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Державної установи "Покровський виправний центр (№79)" до Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради, треті особи - Державне підприємство "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№79)", Орджонікідзевський відділ Нікопольської місцевої прокуратури, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ :

18.03.2020 року Державна установа "Покровський виправний центр (№79)" (далі - позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради (далі - відповідач), третя особа - Державне підприємство "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№79)", в якій просить:

- встановити відсутність компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню 23.07.2019 року перевірки державної установи "Покровський виправний центр (№79)" за зверненням до Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури засудженої ОСОБА_1 щодо невиплати їй заробітної плати, а також по проведенню 01.08.2019 року перевірки державної установи "Покровський виправний центр (№ 79)" щодо додержання вимог законів України "Про оплату праці", "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" та інших нормативно-правових актів щодо залучення засуджених до праці та перерахування із заробітної плати засуджених відповідних внесків до цільових фондів з 01.10.2018 року по 30.06.2019 року;

- визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень - Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню 23.07.2019 року перевірки державної установи "Покровський виправний центр (№79)" за зверненням до Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури засудженої ОСОБА_1 щодо невиплати їй заробітної плати, а також по проведенню 01.08.2019 року перевірки державної установи "Покровський виправний центр (№ 79)" щодо додержання вимог законів України "Про оплату праці", "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" та інших нормативно-правових актів щодо залучення засуджених до праці та перерахування із заробітної плати засуджених відповідних внесків до цільових фондів з 01.10.2018 року по 30.06.2019 року на підставі встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що дії Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню перевірки є протиправними, оскільки вчинені за відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень. Зазначає, що на час проведення перевірки відповідач не мав повноважень на її проведення, а також були відсутні правові підстави для її проведення.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 року відкрито провадження у адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи.

10.04.2020 року на адресу суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позовних вимог заперечує, посилаючись на те, що на виконання вимог наказу Генерального прокурора України № 161 від 20.04.2016 року "Про організацію діяльності прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян" Орджонікідзевським відділом Нікопольської місцевої прокуратури 27.07.2019 року та 01.08.2019 року проводились перевірки додержання законів у Державній установі "Покровський виправний центр (№ 79)" з питань додержання вимог законів України "Про оплату праці", "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" та інших нормативно-правових актів щодо залучення засуджених до праці, своєчасної виплати їм заробітної плати та перерахування з неї відповідних внесків до цільових соціальних фондів. Перевірки проведено із залученням спеціалістів відповідача, для надання письмових роз`яснень в частині додержання законодавства про оплату праці засуджених, що відбувають покарання.

Також 10.04.2020 року відповідачем подано клопотання про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури.

Ухвалою суду від 14.04.2020 року вказане клопотання задоволено та залучено Орджонікідзевський відділ Нікопольської місцевої прокуратури (вул. Патріотів України, буд. 174, м. Нікополь, Дніпропетровська область, 53200, 407@prk.dp.ua) до участі у справі № 160/3095/20 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

04.05.2020 року на адресу суду від Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області надійшли пояснення щодо позову, в яких підтримано позицію, викладену у відзиві на позовну заяву та зазначено, що позовна заява є законодавчо необґрунтованою та такою, що не спростовує доводи, викладені у відзиві на позов та у письмових пояснення прокуратури, як підстави для відмови у задоволенні позову.

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали у повному обсязі, надали пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві, просили суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Проти розгляду справи в порядку письмового провадження не заперечували.

Представники відповідача у судовому засіданні проти задоволення позову заперечували, посилаючись на відзив на позовну заяву, що міститься в матеріалах справи, у зв`язку з чим у задоволенні позовної заяви просили відмовити. Проти розгляду справи в порядку письмового провадження не заперечували.

Представник третьої особи - Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури у задоволенні позовної заяви просив відмовити, посилаючись на пояснення щодо позову, що міститься в матеріалах справи. Проти розгляду справи в порядку письмового провадження не заперечував.

Представник третьої особи - Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№79)" до судового засідання не з`явився. Про дату, час і місце розгляду справи повідомлений належним чином. 19.05.2020 року від нього надійшло клопотання, у якому просить розглядати справу за своєї відсутності, проти задоволення позову не заперечує.

Відповідно до приписів ч. 1 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України неявка будь-якого учасника справи в судове засідання, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

19.05.2020 року, враховуючи відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, судом ухвалено продовжувати розгляд справи в порядку письмового провадження.

У відповідності до вимог ст. ст. 205, 243 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу у порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши учасників справи, суд встановив наступні обставини.

19.07.2019 року за № 04/67-2864 вх. 19 до Нікопольської місцевої прокуратури надійшов лист прокуратури Дніпропетровської області № 16-6909-19 від 12.07.2019 року про необхідність організації проведення перевірки за зверненням засудженої ОСОБА_1 , за фактом невиплати їй заробітної плати під час відбуття покарання в ДУ ПВЦ № 79.

Так, Орджонікідзевським відділом Нікопольської місцевої прокуратури проведено перевірку за зверненням ОСОБА_1 щодо дотримання вимог законодавства про працю під час залучення засудженої адміністрацією ДУ ПВЦ № 79 до суспільно-корисної праці, виплати заробітної плати тощо.

До проведення вказаної перевірки, на підставі ст. 26 Закону України "Про прокуратуру" та п. п. 2.5, 8 наказу Генерального прокурора України № 161 від 20.04.2016 року "Про організацію діяльності прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян" залучено в якості спеціаліста представника Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради для надання письмових роз`яснень в частині додержання законодавства про працю під час її проведення.

За результатами проведеної перевірки на адресу Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури Управлінням праці 24.07.2019 року за № 4382/21 направлено довідку.

Позивач, вважаючи, що саме відповідачем - Управлінням праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради проведено перевірки Державної установи "Покровський виправний центр (№79)" з питань додержання вимог у сфері оплати праці та зазначаючи про відсутність у останнього компетенції (повноважень) на проведення такої перевірки, звернувся із цією позовною заявою до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.

Щодо позовних вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню перевірок державної установи "Покровський виправний центр (№79)" за зверненням до Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури засудженої ОСОБА_1, суд зазначає про таке.

Пунктом 5 ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Юрисдикція та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначаються Кодексом адміністративного судочинства України.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.

Під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.

Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.

Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв`язати законодавчі колізії, а також, усунути наслідки дублювання повноважень.

При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та Верховним Судом у постанові 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17.

Крім того, і у п. 16 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону:

а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень;

б) для делегування публічно-владних управлінських функцій;

в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

г) замість видання індивідуального акта;

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

Таким чином, спори, визначені п. 3 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб`єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.

З аналізу наведених норм законодавства видно, що адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень, проте, такий адміністративний позов можливий у випадку відповідності пред`явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

З огляду на наведене, суд робить висновок, що в цьому випадку позивачем обрано неправильний спосіб судового захисту, оскільки позов про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень може бути поданий лише суб`єктом владних повноважень з приводу реалізації його компетенції у сфері управління, яким позивач не є.

Відтак, позовні вимоги в частині встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню перевірок державної установи "Покровський виправний центр (№79)" за зверненням до Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури засудженої ОСОБА_1 не підлягають задоволенню.

Щодо позовних вимог про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень - Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню перевірок державної установи "Покровський виправний центр (№79)", суд зазначає про таке.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як передбачено п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 26 Закону України Про прокуратуру прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, має право:

- у будь-який час за посвідченням, що підтверджує займану посаду, відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув`язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи, де перебувають особи, щодо яких застосовані примусові заходи медичного або виховного характеру, та будь-які інші місця, до яких доставлено осіб з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення чи в яких особи примусово тримаються згідно з судовим рішенням або рішенням адміністративного органу;

- знайомитися з матеріалами, отримувати їх копії, перевіряти законність наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів і установ та в разі невідповідності законодавству вимагати від посадових чи службових осіб їх скасування та усунення порушень закону, до яких вони призвели, а також скасовувати незаконні акти індивідуальної дії.

Відповідно до ч. 2 ст. 26 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян в органах та установах, шляхом проведення регулярних перевірок, а також у зв`язку з необхідністю належного реагування на відомості про можливі порушення законодавства, що містяться у скаргах, зверненнях чи будь-яких інших джерелах. У межах реалізації зазначеної функції прокурор має право залучати відповідних спеціалістів.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Як передбачено ч. 3 ст. 18 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організовувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.

Відповідно до ч. 3 ст. 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом "б" частини першої цієї статті, належать:

1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством;

2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до ч. ч. 4, 5 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" №877-V (далі - Закон №877-V) заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом (ст. 3 Закону №877-V).

Згідно з Положенням про Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради, затвердженим рішенням № 34 від 28.07.2017 року Покровської міської ради, Управління відповідно до визначених повноважень, зокрема:

- забезпечує в межах своїх повноважень захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а також здійснює державний контроль за дотриманням ними законодавства про працю;

- складає у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення та видає приписи щодо усунення порушень законодавства з питань, які належать до компетенції, вносить пропозиції щодо накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб, винних у порушенні законодавства.

Як встановлено судом, по-перше, саме Орджонікідзевським відділом Нікопольської місцевої прокуратури проведено перевірку за зверненням ОСОБА_1 щодо дотримання вимог законодавства про працю під час залучення засудженої адміністрацією ДУ ПВЦ № 79 до суспільно-корисної праці, по-друге, працівниками прокуратури лише залучено в якості спеціаліста представника Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради для надання письмових роз`яснень в частині додержання законодавства про працю під час її проведення і по-третє, за результатами проведеної перевірки на адресу Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури Управлінням праці 24.07.2019 року за № 4382/21 направлено довідку.

Суд зазначає, що у матеріалах справи відсутні докази проведення перевірки відповідачем (як то акти перевірки, приписи, що складені посадовими особами відповідача чи постанови про накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення).

Натомість у матеріалах справи наявна лише довідка Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Покровської міської ради про надання інформації, адресована начальнику Орджонікідзевського відділу Нікопольської місцевої прокуратури, яка складена на вимогу прокурора, відповідно до положень ч. 2 ст. 26 Закону України Про прокуратуру .

Аналізуючи вказані правові норми та встановлені обставини справи, суд робить висновок, що фактично посадовими особами Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради не проводились перевірки ДУ ПВЦ № 79, як про те стверджує позивач у своєму позові.

Отже, позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради по проведенню перевірок державної установи "Покровський виправний центр (№79)" є необґрунтованими та непідтвердженими, а тому не підлягають задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд робить висновок, що позовна заява не підлягає задоволенню.

Відповідно до положень ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у задоволенні позовної заяви відмовлено, судові витрати не підлягають стягненню на користь позивача.

Керуючись ст. ст. 77, 78, 139, 205, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви Державної установи "Покровський виправний центр (№79)" до Управління праці та соціального захисту населення виконкому Покровської міської ради, треті особи - Державне підприємство "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№79)", Орджонікідзевський відділ Нікопольської місцевої прокуратури про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.З. Голобутовський