Постанова

від 14.07.2020 по справі 620/529/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/529/20 Суддя (судді) першої інстанції: Клопот С.Л.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Земляної Г.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_4 до Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_4 звернулися до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області, в якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області (двадцять шоста сесія сьомого скликання) № 1140-26/VII від 24 грудня 2019 року про відмову у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). У зв`язку з тим, що відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації цих прав (на даний час, Бобровицька міська рада не набула права власності на дані земельні ділянки): ОСОБА_1 (№К-1544/03-20 від 10 грудня 2019 року для ведення особистого селянського господарства); ОСОБА_2 (№01545/03-20 від 10 грудня 2019 року для ведення особистого селянського господарства); ОСОБА_3 (№01547/03-20 від 10 грудня 2019 року для ведення особистого селянського господарства); ОСОБА_4 (№К-1546/03-20 від 10 грудня 2019 року для ведення особистого селянського господарства) і

- зобов`язати Бобровицьку міську раду Бобровицького району Чернігівської області повторно розглянути заяви позивачів від 03 грудня 2019 року.

Позов обґрунтовано тим, що рішення Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області (двадцять шоста сесія сьомого скликання) № 1140-26/VII від 24 грудня 2019 року, яким позивачам було відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, з підстав не набуття Бобровицькою міською радою права власності на дані земельні ділянки, є необґрунтованим та таким, що суперечить приписам земельного законодавства України.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року даний адміністративний позов - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області (двадцять шоста сесія сьомого скликання) №1140-26/VII від 24 грудня 2019 року в частині відмови у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Зобов`язано Бобровицьку міську раду Бобровицького району Чернігівської області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 від 03 грудня 2019 року, з врахуванням позиції суду, викладеної в цьому рішенні.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що хоча відповідач і не оформив своє право власності на спірні земельні ділянки, з моменту їх прийняття згідно акту він є їх розпорядником, а відтак і наділений повноваженнями здійснювати процедуру передачі їх у власність іншим особам.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Представником позивачів подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він наполягав на законності оскаржуваного рішення, просив залишити його без змін, а скаргу відповідача - без задоволення.

Зазначає, що в апеляційній скарзі відповідач помилково посилається на невірне застосування норм матеріального права судом першої інстанції та хибно вважає, що Бобровицька міська рада немає права розпоряджатись спірної земельною ділянкою, оскільки не зареєструвала за собою право власності згідно ст. 125,126 ЗК України.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 статті 311 КАС України.

Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

На виконання вимог вказаної статті колегія суддів переглядає оскаржуване рішення з тих підстав, на які посилається апелянт в своїй скарзі.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 03 грудня 2019 року позивачі звернулися до відповідача із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, кадастровий номер 7420610100:08:000:0430 (за рахунок земель запасу, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), яка передана із державної власності Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області у комунальну власність Бобровицької міської об`єднаної територіальної громади.

До заяви позивачі надали копії паспортів, ідентифікаційних кодів та графічних матеріалів.

Вказані заяви позивачів разом з додатками були зареєстровані у міськраді 10 грудня 2019 року.

Рішенням Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області (двадцять шоста сесія сьомого скликання) № 1140-26/VII від 24 грудня 2019 року позивачам було відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Відмова у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства вмотивована тим, що відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації цих прав, а на даний час Бобровицька міська рада не набула права власності на дані земельні ділянки, відповідно, не може ними розпоряджатися.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивачі оскаржили його в судовому порядку.

Відповідно до ч.1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 статті 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до пункту б) ч.1 статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Норми статті 116 ЗК України передбачають, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями статтею 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно ч.7 наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.2 статті 123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України (ч.4 статті 123 ЗК України).

При цьому, згідно статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає такі послідовні етапи:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

З наведеного вбачається, що надання дозволу на розробку суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідним органом місцевого самоврядування і не гарантує таким громадянам надання земельної ділянки у власність, і не зобов`язує орган місцевого самоврядування затверджувати такий проект. Розроблення проекту землеустрою є лише проміжним етапом набуття права власності на землю та саме по собі не тягне наслідків ані для громадян-замовників, ані для суб`єктів владних повноважень.

Позиція відповідача щодо не надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства обґрунтована тим, що наразі міськрада не набула права власності на дані земельні ділянки відповідно до статей 125,126 ЗК України.

Згідно п.а) ч.5 статті 83 ЗК України територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі передачі їм земель державної власності.

Так, згідно наказу ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 27 вересня 2018 року №25-7560/14-18-ст, в тому числі спірні земельні ділянки, передані Бобровицькій міській раді Бобровицького району Чернігівської області у комунальну власність Бобровицькій міській об`єднаній територіальній громаді, що підтверджується Актом приймання-передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 27 вересня 2018 року.

Дійсно з вересня 2018 року до цього часу, тобто протягом більш як 1,5 року, відповідач не оформив своє право власності на відповідні земельні ділянки. При цьому, ані в суді першої інстанції, ані під час апеляційного провадження міськрадою не було зазначено жодних поважних причин такої бездіяльності. Тобто наразі склалася ситуація, за якої такі земельні ділянки вже не є державною власністю та ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області не може ними розпоряджатися, а Бобровицька міська рада Бобровицького району Чернігівської області ще не є власником з формальних надстав. В той же час, як вірно зазначено судом першої інстанції, відповідач є їх розпорядником, а відтак і наділений повноваженнями щонайменше надавати дозвіл на розробку суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відтак, колегія суддів повністю погоджується з висновком суду про те, що оскаржуване рішення Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області (двадцять шоста сесія сьомого скликання) № 1140-26/VII від 24 грудня 2019 року про відмову у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , з тих підстав, що Бобровицька міська рада не набула права власності на дані земельні ділянки, протиправним та підлягає скасуванню.

Стосовно зобов`язання відповідача розглянути заяви позивачів повторно про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, слід зазначити наступне.

Як вбачається із матеріалів справи, заяви позивачів від 03 грудня 2019 року відповідачем в порядку, визначеному Земельним кодексом України, не розглянуті, а тому Бобровицька міська рада діяла не на підставі, поза межами повноважень та у спосіб, що суперечить Конституції та законам України тому рішення суду про повторний розгляд заяв є законним.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частиною 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Вказане узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 16 травня 2019 року (справа № 826/17220/17).

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано ч.6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Твердження апелянта про те, що позивачем ОСОБА_1 , що діє від імені неповнолітньої ОСОБА_4 , на розгляд сесії Бобровицької міської ради не було надано письмової нотаріальної посвідченої згоди і дозволу органу опіки та піклування є безпідставним та не ґрунтується на законі. Крім того, жодного відношення до вирішення спору по суті вказана обставина не має.

Твердження відповідача про те, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог, також не відповідає дійсності, оскільки позовні вимоги по суті стосувались лише позивачів.

З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дотримався норм матеріального та процесуального права, що не спростовано доводами апеляційної скарги.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 14 липня 2020 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Г.В. Земляна

Є.І. Мєзєнцев