Постанова

від 23.07.2020 по справі 640/5226/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/5226/20 Суддя (судді) першої інстанції: Огурцов О.П.

Суддя-доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року по справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20.11.2019 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки на вул. Велика Житомирська, 34-Б, 34-В у Шевченківському районі м. Києва , які затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19.03.2019 № 316.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року позовну заяву разом із доданими до неї матеріалами повернуто позивачеві на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, невірно застосував норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання. Вказує, що даний позов стосується не права відповідача на прийняття рішення про скасування документів у сфері містобудування, прийнятих об`єктами нагляду (в даному випадку позивачем), а спрямований на вирішення питання правомірності реалізації відповідачем його компетенції у розумінні ст. 19 Конституції України та з`ясування відсутності порушення компетенції позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Позивач також наголошує, що приписами Закону України Про місцеве самоврядування в Україні регламентовано право позивача на звернення до суду щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Таким чином суд дійшов хибного висновку про відсутність у позивача адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо, зокрема, позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності,

Так, повертаючи позовну заяву позивачеві, суд першої інстанції виходив з того, що для того, щоб мати адміністративну процесуальну дієздатність для звернення до суду з позовною заявою суб`єкту владних повноважень необхідно мати на це відповідні повноваження, що визначаються виключно законами. З позовної ж заяви слідує, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень, прийнятих Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Тобто, у даному випадку, позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію, що вказує на відсутність адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. (частина перша статті 2 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Адміністративна справа, у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (п. 2 ч. 1 цієї ж статті).

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до п. 3, 5 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, за змістом наведених норм, до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

При цьому, нормами КАС України чи іншими законами не передбачено права звернення одного суб`єкта владних повноважень з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень з підстав порушення останнім його прав чи інтересів. Як зазначено вище, завданням адміністративного судочинства є захист прав фізичних і юридичних осіб від порушення, спричиненого рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, а не захист прав одного з суб`єктів владних повноважень внаслідок їх порушення іншим суб`єктом владних повноважень.

Частиною 2 статті 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 54 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, зокрема, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Тобто, відповідні виконавчі органи місцевих рад створюються такими радами для забезпечення здійснення радами своїх повноважень, визначених законодавством, вони є підзвітними і підконтрольними раді. Також радою визначаються конкретні повноваження та функції виконавчих органів шляхом прийняття відповідних положень.

За приписами пп. 4 п. а ч. 1 ст. 38 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, а саме звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

На переконання судової колегії, ця норма є бланкетною нормою права, яка конкретизується у процесуальних законах (процесуальних кодексах) і в спеціальних законах, якими чітко встановлено компетенцію такого суб`єкта владних повноважень на звернення до суду з конкретними вимогами.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року в справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям 20.11.2019 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича рішення про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки на вул. Велика Житомирська, 34-Б, 34-В у Шевченківському районі м. Києва , які затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19.03.2019 № 316.

Компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування визначена у статті 12 Закон України Про основи містобудування від 16.11.1992 № 2780-XII.

Так, до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать:

затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території;

визначення територій для містобудівних потреб;

внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Оскаржуване ж рішення прийняте відповідачем відповідно до частини другої статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що у даному випадку предметом спору є не розмежування компетенції між повноваженнями сторін, а незгода позивача з прийнятим рішенням від 20 листопада 2019 року, а відтак, такий спір не можна віднести до компетенційного спору.

Наведене узгоджується з правовим висновком, викладеним в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року в справі № 826/3115/17. Велика Палата Верховного Суду в цій справі звернула увагу на те, що спір у подібній справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції. Позивач звертається з вимогою визнати частково пункти Рішення суб`єкта владних повноважень протиправними та нечинними, якому він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію, своїм рішенням визначив порядок і процедуру реалізації свого рішення.

Зважаючи на те, що право Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що позивач не набув адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, оскільки судом першої інстанції, було вжито усіх можливих заходів для повідомлення позивача про залишення позовної заяви без руху, отже, при постановленні оскаржуваної ухвали суд дотримався норм процесуального права, а тому підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 316, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк