Постанова

від 20.07.2020 по справі 824/659/18-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/659/18-а

Головуючий у І інстанції: Григораш В.О.

Суддя-доповідач: Полотнянко Ю.П.

21 липня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Ватаманюка Р.В. Драчук Т. О.

за участю:

секретаря судового засідання: Паламарчук Ю. В.,

представника позивача: Конончука В.В.,

представника відповідача: Кушніра М.І.,

представника відповідача: Петрова С.К.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в липні 2018 року заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону звернувся до суду з позовом Чернівецького прикордонного загону про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року позов заоволено:

- визнано протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав;

- зобов`язано ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями92,116,123,125,126 Земельного кодексу Україниз метою набуття права користування наступними земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав та оформлення речових прав на них: земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 427,8503 га на території Вижницького, Путильського, Сторожинецького, Глибоцького та Герцаївського та частини Новоселицького районів Чернівецької області; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтованою площею 510,0 га на території Кельменецького, Сокирянського та частини Новоселицького районів Чернівецької області.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Чернівецький прикордонний загін подав апеляційну скаргу, яку мотивує тим, що оскаржуване рішеня винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, при неповному зясуванні всіх обставин, що мають значення для справи та невідповідністю висновків суду обставинам справи.

Свою апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що підставою виникнення спірних правовідносин та підставою позову на думку військового прокуратура є факт невжиття Чернівецьким прикордонним загоном належних та дієвих заходів щодо оформлення документів на право постійного користування землями прикордонної смуги, що створює умови для незаконного розпорядження земельними ділянками у межах прикордонної смуги та суміжних землях і ставить під загрозу безперешкодне виконання функцій з охорони державного кордону.

Таким чином, вимоги заступника військового прокурора стосуються зобов`язання відповідача як органу охорони державного кордону, що входить до структури Державної прикордонної служби України, яка є правоохоронним органом спеціального призначення виконати свої повноваження у порядку та у спосіб відповідно до чинного законодавства, які як вважає заступник військового прокурора, ним не виконуються в повній мірі.

Документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) Державного кордону України, відповідно дост. 42 Закону України «Про землеустрій», розробляється на підставі рішення Верховної Ради України.

З огляду на відсутність відомостей про державний кордон в Публічній кадастровій карті випливає, що документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) Державного кордону України, відсутня.

В судовому засіданні представники відповідачів підтримали апеляційну скаргу, вважають оскаржене рішення суду незаконним та протиправним та повністю підтримали доводи, зазначені у апеляційній скарзі.

Представник позивача заперечив проти апеляційної скарги, вважає оскаржене рішення суду законним та обґрунтованим та просив апеляційну скаргу залишити без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 18.08.2016 року №551-р «Про додержання прикордонного режиму в Чернівецькій області»:

1. Установити вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу в межах прилеглих до кордону територій міських, селищних і сільських рад Чернівецької області, де запроваджується прикордонний режим.

2. Затвердити перелік міських, селищних і сільських рад, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим, що додається.

3. Затвердити основні заходи щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, що додаються.

4. Вижницькій, Герцаївській, Глибоцькій, Кельменецькій, Новоселицькій, Путильській, Сокирянській, Сторожинецькій районним державним адміністраціям привести у відповідність до цього розпорядження свої розпорядження.

5. Чернівецькому прикордонному загону розробити Інструкцію про додаткові режимні обмеження щодо здійснення пропуску громадян у смугу місцевості між державним кордоном України і лінією інженерних прикордонних споруджень, яку впровадити в оперативно-службову діяльність у встановленому порядку.

6. Виконавцям, визначеним відповідальними за здійснення основних заходів щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, інформацію про хід їх реалізації надавати відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату обласної державної адміністрації щороку до 10 лютого.

7. Відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату обласної державної адміністрації узагальнену інформацію надавати голові обласної державної адміністрації щороку до 20 лютого.

8. Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження обласної державної адміністрації від 01 березня 2011 р. №117-р "Про прикордонний режим" (а.с. 21-24).

Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 26.09.2017 року №820-р "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування Чернівецькому прикордонному загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України":

1. Надати ІНФОРМАЦІЯ_3 (військова частина НОМЕР_1 ) дозвіл на розроблення, з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування (військова частина НОМЕР_1 ), цільове призначення - для розміщення та постійної діяльності Державної прикордонної служби України (прикордонна захисна смуга), які розташовані на території наступних сільських рад та районів:

ділянка №1 площею 40,00 га, яка розташована в адмінграницях Долішньошепітської сільської ради, Вижницького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №2 площею 42,85 га, яка розташована в адмінграницях Лунківської сільської ради, Герцаївського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №3 площею 29,5846 га, яка розташована в адмінграницях Тернавської сільської ради, Герцаївського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №4 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Багрин.вської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №5 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Корчовецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №6 площею 3,15 га, яка розташована в адмінграницях Казанської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №7 площею 16,00 га, яка розташована в адмінграницях Старововчинецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №8 площею 4,00 га, яка розташована в адмінграницях Синьовецької сільської ради Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №9 площею 54,70 га, яка розташована в адмінграницях Тереблеченської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №10 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Турятської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №11 площею 8,60 га, яка розташована в адмінграницях Черепковецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №12 площею 13,00 га, яка розташована в адмінграницях Ванчиківської сільської ради, Новоселицького району Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №13 площею 8,10 га, яка розташована в адмінграницях Драницької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №14 площею 9,40 га, яка розташована в адмінграницях Костичашвської сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №15 площею 19,2151 га, яка розташована в адмінграницях Мамалипвської сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області, (за межами населеного пункту);

ділянка №16 площею 19,00 га, яка розташована в адмінграницях Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №17 площею 56,10 га, яка розташована в адмінграницях Селятинської сільської ради, Путильського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №18 площею 116,95 га, яка розташована в адмінграницях Шепітської сільської ради, Путильського району, Чернівецької області (за ч межами населеного пункту);

ділянка №19 площею 20,00 га, яка розташована в адмінграницях Їжівської сільської ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №20 площею 60,00 га, яка розташована в адмінграницях Красноїльської селищної ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);

ділянка №21 площею 17,00 га, яка розташована в адмінграницях Нижньопетрівецької сільської ради, Сторожинецького району, Чернівецькоїобласті (за межами населеного пункту) (а.с. 25-26).

Розпорядженням Новоселицької районної державної адміністрації Чернівецької області від 30.08.2016 року №434-р «Про додержання прикордонного режиму в Новоселицькому районі»:

1. Установити вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу в межах прилеглих до кордону територій територіальних громад та сільських рад Новоселицького району, де запроваджується прикордонний режим.

2. Затвердити перелік населених пунктів районну, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим, що додається.

3. Затвердити основні заходи щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних населених пунктах, що додаються.

4. Виконкомам місцевих рад, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим прийняти відповідні рішення.

5. Відділу прикордонної служби «Мамалиґа» Чернівецького прикордонного загону розробити Інструкцію про додаткові режимні обмеження щодо здійснення пропуску громадян у смугу місцевості між державним кордоном України і лінією інженерних прикордонних споруджень, яку впровадити в оперативно-службову діяльність у встановленому порядку.

6. Виконавцям, визначеним відповідальними за здійснення основних заходів щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, інформацію про хід їх реалізації надавати відділу взаємодії з правоохоронними органами, оборонної, мобілізаційної роботи та з питань цивільного захисту районної державної адміністрації щороку до 05 лютого.

7. Відділу взаємодії з правоохоронними органами, оборонної, мобілізаційної роботи та з питань цивільного захисту районної державної адміністрації узагальнену інформацію надавати голові районної державної адміністрації щороку до 15 лютого.

8. Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження голови районної державної адміністрації від 01 липня 2011 р. №176-р «Про прикордонний режим» (а.с. 27-30).

02.02.2018 року позивач звернувся до голови Адміністрації Державної прикордонної служби України із листом №02-346 в якому просив у строк до 8 лютого 2018 року, попередньо направивши інформацію на електронну адресу, надати до військової прокуратури Чернівецького гарнізону інформацію про загальну протяжність Державного кордону України (українсько-румунська та українсько-молдовська ділянки) із суміжними державами в зоні діяльності Чернівецького прикордонного загону (Чернівецька область) та ширину прикордонних смуг на даних ділянках кордону (а.с. 19).

Розглянувши запит позивача №02-346 від 02.02.2018 року, Адміністрація Державної прикордонної служби України листом від 08.02.2018 року №0.22-1370/0/6-18 від 08.02.2018 року повідомила, що протяжність ділянки державного кордону України, яку охороняє Чернівецький прикордонний загін Західного регіонального управління в межах Чернівецької області, становить 373,24 км, з них: українсько-румунська ділянка - 203,24 км, українсько-молдовська - 170 км.

Щодо ширини прикордонної смуги проінформовано, що Положенням про прикордонний режим, затвердженимпостановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 року №1147, визначено: «прикордонна смуга - це ділянка місцевості, яка встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм у межах територій селищних і сільських рад, прилеглих до державного кордону, але не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень» (а.с. 20).

Вважаючи протиправною бездіяльність Чернівецького прикордонного загону щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки землі в межах прикордонної смуги надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України, такі землі визнаються землями оборони і вони використовуються виключно згідно із Законом № 1345-VI.

Суд першої інстанції зазначив, що Чернівецьким прикордонним загоном не оформлено право користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильского районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га з метою їх формування як об`єкта цивільних прав. Окрім того, останній не заперечує й факту передачі окремих ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування, у зв`язку з чим в судовому порядку оскаржувались рішення про надання у власність та користування земельних ділянок.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Одним із доводів апеляційної скарги є те, що умовою для звернення до суду з позовом щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав чи прав особи, в інтересах якої він звертається до суду.

Так, спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді єЗакон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Відповідно до частини 3статті 23 Закону України "Про прокуратуру"прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положеньстатті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини 3статті 23 Закону України "Про прокуратуру"дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини 4статті 53 КАС Українипрокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначенихстаттею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 21 травня 2020 року у справі №580/24/20.

У постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17 містяться такі правові висновки стосовно представництва прокурором держави в суді:

- з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першоїстатті 131-1 Конституції Українищодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другоїстатті 129 Конституції України);

- участь прокурора в судовому процесі можлива, крім іншого, за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах компетентним органом або підтверджено його відсутність (частини третя, четвертастатті 53 ГПК України, частина третястатті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні компетентний орган, який відсутній або всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду;

- підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема (але не виключно): повідомленням прокурора на адресу відповідного компетентного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від такого органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Отже, в цій справі колегія суддів об`єднаної палати Касаційного господарського судуу складі Верховного Суду дійшла висновку, що для підтвердження судом підстав для представництва інтересів прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно достатті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Так, вважаючи протиправною бездіяльність Чернівецького прикордонного загону щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В свою чергу, як зазначає прокурор в позовній заяві, в даному випадку заступник прокурора гарнізону діє згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, а саме звертається до суду з позовом та виступає в якості позивача в інтересах держави до Чернівецького прикордонного загону, оскільки вказаний орган належним чином не здійснює захист інтересів держави.

Із позовної заяви слідує, що вимоги заступника військового прокурора стосуються зобов`язання відповідача як органу охорони державного кордону, що входить до структури Державної прикордонної служби України, яка є правоохоронним органом спеціального призначення виконати свої повноваження у порядку та у спосіб відповідно до чинного законодавства, які як вважає заступник військового прокурора ним не виконуються в повній мірі.

Так, відповідно до ст.ст.6, 10, 27,28 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» Державна прикордонна служби України є правоохоронним органом спеціального призначення, який виконує завдання щодо забезпечення недоторканості державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) зоні, є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону та фінансується за рахунок кошів Державного бюджету України.

Відповідно до ч.1 Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №533 (далі Положення №533), Адміністрація Державної прикордонної служби України (Адміністрація Держприкордонслужби) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

П.4 ч.3 Положення №533 встановлено, що основними завданнями Адміністрації Держприкордонслужби є, зокрема, здійснення управління територіальними органами - регіональними управліннями, Морською охороною, органами охорони державного кордону, органами забезпечення, навчальними закладами та науково-дослідними установами (далі - органи Держприкордонслужби).

Згідно ч. 4 Положення №533 Адміністрація Держприкордонслужби відповідно до покладених на неї завдань:

1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Адміністрації Держприкордонслужби, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх справ;

2) розробляє спеціальний механізм охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, визначає відповідно до законодавства порядок оперативно-службової діяльності органів Держприкордонслужби, їх підрозділів і несення прикордонної служби прикордонними нарядами, види практичних заходів, тактичних прийомів дій особового складу з протидії протиправній діяльності;

3) організовує охорону державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, забезпечує дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму;

4) організовує в установленому законодавством порядку здійснення прикордонного контролю та пропуск через державний кордон осіб, транспортних засобів і вантажів;

5) організовує контроль за додержанням режиму в пунктах пропуску через державний кордон;

6) приймає рішення щодо надання відповідно до законодавства дозволу на:

перетинання особами державного кордону в спрощеному порядку;

заходження іноземних військових кораблів у внутрішні води, на рейди та в порти України;

7) організовує охорону суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов`язань у цій зоні інших держав, українських та іноземних юридичних осіб, фізичних осіб, міжнародних організацій;

8) координує діяльність військових формувань та відповідних правоохоронних органів, пов`язану із захистом державного кордону, а також діяльність державних органів, що здійснюють різні види контролю під час перетинання державного кордону або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон;

9) здійснює оперативно-розшукову діяльність та контроль за її провадженням органами Держприкордонслужби, взаємодіє в межах своєї компетенції з іншими органами, що провадять таку діяльність;

10) здійснює управління органами Держприкордонслужби, забезпечує їх бойову та мобілізаційну готовність;

11) бере участь в міжнародному співробітництві у сфері захисту державного кордону, укладенні міжнародних договорів України з прикордонних питань та з питань взаємних поїздок громадян, забезпеченні їх виконання, а також участь у розробленні проектів міжнародних договорів про реадмісію, організовує в установленому порядку залучення та використання міжнародної технічної допомоги;

12) організовує прикордонно-представницьку роботу відповідно до міжнародних договорів України;

13) співпрацює з іноземними дипломатичними і консульськими установами в питаннях, що належать до компетенції Держприкордонслужби і стосуються обмеження чи поновлення прав іноземців та осіб без громадянства;

14) підтримує в установленому порядку взаємодію з компетентними органами та військовими формуваннями іноземних держав, міжнародними організаціями з питань охорони державного кордону, протидії незаконній міграції, незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, транскордонній злочинності, контрабандній діяльності;

15) встановлює дійсні та умовні найменування органів Держприкордонслужби;

16) організовує роботу з підготовки пропозицій щодо вдосконалення діяльності пунктів пропуску через державний кордон;

17) забезпечує додержання вимог законодавства в процесі прийняття органами охорони державного кордону рішень про примусове повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства, затриманих у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону, виконання рішень адміністративного суду про примусове видворення таких осіб;

18) організовує запобігання кримінальним та адміністративним правопорушенням, протидію яким згідно із законодавством віднесено до компетенції Держприкордонслужби, їх виявлення, припинення, здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення відповідно до закону;

19) організовує інформаційно-аналітичну діяльність та оцінку ризиків в інтересах охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;

20) виявляє причини та умови, що призводять до порушень законодавства про державний кордон, вживає заходів для їх усунення;

21) бере участь у встановленому порядку в здійсненні державної охорони місць постійного і тимчасового перебування Президента України та посадових осіб;

22) вживає відповідно до законодавства особливих заходів для захисту військовослужбовців і працівників Держприкордонслужби від зазіхань на життя, здоров`я, честь, майно у зв`язку із службовою діяльністю та членів їх сімей;

23) організовує в межах повноважень, передбачених законом, закупівлю, накопичення та ефективне використання всіх видів озброєння і техніки, необхідних для охорони державного кордону, забезпечує їх експлуатацію, ремонт і зберігання;

24) розробляє вимоги до зразків озброєння і техніки, необхідних для охорони державного кордону, планує, організовує, бере участь у проведенні науково-дослідних, дослідно-конструкторських, будівельних та виробничих робіт у сфері своєї діяльності, здійснює контроль за якістю розробок і забезпечує проведення державних випробувань нових та модернізованих зразків озброєння і техніки;

25) виконує функції державного замовника з розроблення, виробництва, постачання, ремонту технічних засобів охорони державного кордону, іншого військового майна, виконання робіт та надання послуг;

26) організовує підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації особового складу Держприкордонслужби, бере участь у формуванні державного замовлення на підготовку фахівців у навчальних закладах;

27) забезпечує оснащення органів Держприкордонслужби озброєнням і технікою;

28) здійснює функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління;

29) організовує забезпечення органів Держприкордонслужби матеріальними та іншими ресурсами, вживає заходів для забезпечення будівництва, реконструкції, експлуатації та ремонту житлового фонду, об`єктів військового призначення;

30) забезпечує відповідно до законодавства правовий і соціальний захист військовослужбовців, працівників Держприкордонслужби та членів їх сімей;

31) вживає заходів для розвитку ділових зв`язків з керівництвом органів прикордонної охорони інших держав, з якими укладено відповідні договори та угоди;

32) організовує інформаційно-роз`яснювальну роботу з питань охорони державного кордону, провадить редакційно-видавничу діяльність;

33) здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Держприкордонслужби, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;

34) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів правового режиму воєнного стану;

35) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» органи охорони державного кордону безпосередньо виконують поставлені перед Державною прикордонною службою України завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону України.

Прикордонний загін є основною оперативно-службовою ланкою Державної прикордонної служби України, на яку покладаються охорона певної ділянки державного кордону самостійно чи у взаємодії з іншими органами охорони державного кордону та Морською охороною, забезпечення дотримання режиму державного кордону і прикордонного режиму, а також здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів.

Аналіз викладених вище норм, дає підстави вважати, що Адміністрація Державної прикордонної служби України є органом управління стосовно Чернівецького прикордонного загону та відповідно, накази Адміністрації Дерприкордонслужби України є обов`язковими для виконання Чернівецьким прикордонним загоном Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України.

Таким чином, як випливає з встановлених судом обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві заступника військового прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Адміністрації Державної прикордонної служби України, й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно достатті 131-1 Конституції України,статті 23 Закону №1697-VIIтастатті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону не зазначив про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони державного кордону та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.

Разм з тим, як зазначалось вище, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Однак, позивачем не надано доказів звернення до Адміністрації Державної прикордонної служби України із листами щодо неналежного виконання Чернівецьким прикордонним загоном своїх обов`язків оформлення права користування землями прикордонної смуги і як пояснив прокурор у судовому засіданні, їх і не було.

Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п.7 ч.4ст.169 КАС Українимає наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п.1 ч.1ст.240 КАС України).

Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва, позовну заяву не повернув і розглянув справу по суті.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. 1ст. 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2ст. 122 КАС Українивстановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Згідно ч. 2ст. 123 КАС України, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Так, у позовній заяві позивач просить визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень- це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Позивачем не надано пояснень та доказів щодо тривалості та меж протиправної бездіяльності відповідача, які б надали суду можливість встановити перебіг строку звернення заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону з позовом до суду.

У судовому засіданні апеляційної інстанції, представник позивача щодо строку звернення з позовною заявою пояснив, що строк бездіяльності відповідача починається з моменту прийняття судом рішення у даній справі (№824/659/18-а).

Однак, колегія суддів із вказаними поясненнями не погоджується, оскільки строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Строк звернення до суду, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Разом з тим, у позовній заяві вказано, що Чернівецьким прикордонним загоном до вересня 2017 року не в повній мірі здійснювались заходи щодо оформлення права користування земельними ділянками прикордонної смуги та не отримано дозволу уздовж лінії українсько-румунського кордону на 427,8503 га., а тому підстави для пред`явлення позовних вимог виникли ще у вересні 2017 року.

Оскільки перебіг такого строку починається з дня коли у прокурора виникли підстави, що дають прав на пред`явлення позову, тобто в даному випадку з дня видання розпорядження Чернівецької ОДА від 26.09.2017 №820-р, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою на площу 588, 3497 га, а не на ту площу, яку вважає необхідною поивач.

Крім того, колегія суддів приймає доводи апелянта про те, що судом першої інстанції при прийнятті рішення враховано розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 18.08.2016 №551-р «Про додержання прикордонного режиму в Чернівецькій області», про те пунктом 7 розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 14.06.2018 №558-р «Про додержання прикордонного режиму в Чернівецькій області» визнано таким, що втратило чинність розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 18.08.2016 №551-р.

Таким чином, оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Відповідно до частин першої, другої, третьоїстатті 242 Кодексу адміністративного судочинства Українисудове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, з урахуванням вищенаведеного, колегія суддів приходить до переконання, що зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.

Відповідно дост.319 КАС Українисудове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями238,240цьогоКодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1ст. 240 КАС Українисуд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщопозов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а позовну заяву заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Адміністративний позов Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 07 серпня 2020 року.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Ватаманюк Р.В. Драчук Т. О.