Постанова

від 14.08.2020 по справі 809/1602/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 809/1602/16

адміністративне провадження № К/9901/43189/18, № К/9901/43198/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційними скаргами Івано-Франківської міської ради

та Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківська харчосмакова фабрика"

на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.01.2017 (суддя Остап`юк С.В.)

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017 (колегія у складі суддів Носа С.П., Кухтея Р.В., Яворського І.О.)

у справі №809/1602/16

за позовом Івано-Франківської місцевої прокуратури

до Івано-Франківської міської ради

третя особа , яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову - Приватне акціонерне товариство "Івано-Франківська харчосмакова фабрика",

про визнання протиправним та скасування рішення,-

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2016 року Івано-Франківська місцева прокуратура звернулася до суду з позовом до Івано-Франківської міської ради, за участю третьої особи - Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківська харчосмакова фабрика".

2. У позові просила визнати протиправним та скасувати рішення 6 сесії 7 скликання Івано-Франківської міської ради від 08.07.2016 №220-6 (пункт 11 додатку 1 до цього рішення) у частині надання дозволу Приватному акціонерному товариству "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 3,1244 га, що розташована на вул. Крайківського, 1 в м. Івано-Франківську, для реконструкції виробничих будівель і споруд під багатоквартирне житлове будівництво.

3. Під час розгляду справи представниками відповідача заявлялися клопотання про закриття провадження з мотивів господарської юрисдикції спору та про повернення позовної заяви прокурору з мотивів відсутності у нього права на звернення до суду. Ухвалами суду від 23.12.2016 у задоволенні зазначених клопотань було відмовлено.

4. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.01.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017 позов задоволено.

5. 11.04.2017 відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.01.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, ухвалити нове рішення про відмову у позові.

6. 12.04.2017 третя особа подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.01.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, ухвалити нове рішення про відмову у позові.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.04.2017 відкрито провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківська харчосмакова фабрика".

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.05.2017 відкрито провадження за касаційною скаргою Івано-Франківської міської ради.

9. У зв`язку із припиненням діяльності Вищого адміністративного суду України справу було передано на розгляд до Верховного Суду.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. 08.07.2016 на сесії Івано-Франківської міської ради було прийнято рішення №220-6 "Про розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб із земельних питань", яким надано дозвіл на складання (розроблення) проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок згідно з додатку 1.

11. У пункті 11 додатку 1 до рішення міської ради від 08.07.2016 №220-6 передбачено, що Приватному акціонерному товариству "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" надано дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 3,1214 га, що розташована на вул. Крайківського, 1 у м. Івано-Франківську.

12. У цьому ж пункті додатку визначено, що такий дозвіл надається заявнику для реконструкції виробничих будівель і споруд під багатоквартирне житлове будівництво.

13. За формою №6-зем, наданою на 01.01.2016 ліквідаційною комісією відділу держгеокадастру у м. Івано-Франківську, земельна ділянка площею 3,6898 га на вул. Крайківського, 1 у м. Івано-Франківську, що обліковується за Приватним акціонерним товариством "Івано-Франківська харчосмакова фабрика", належить до земель промисловості.

14. Крім того, 08.07.2016 Івано-Франківською міською радою прийнято рішення №207-6 "Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського - Макогона - Промислова в м. Івано-Франківську".

15. Надалі зазначене рішення міської ради було скасовано постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 у справі №809/964/16, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017. Перегляд цієї справи у суді касаційної інстанції не закінчено.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16. Позовну заяву прокурора мотивовано тим, що спірна земельна ділянка належить до земель промисловості, тому її надання під багатоквартирне житлове будівництво порушує норми земельного та містобудівного законодавства. Не створення охоронних зон навколо суміжних промислових об`єктів може мати негативний вплив на людей та довкілля.

17. Оскаржене у цій справі рішення міської ради було прийнято до набрання чинності регуляторного акта - рішення Івано-Франківської міської ради від 08.07.2016 №207-6 про затвердження детального плану (уточнення положень діючого генерального плану) території в межах вул. Крайківського-Макогона-Промислової у м. Івано-Франківську, що було опубліковано на сайті міської ради в мережі Інтернет лише 12.07.2016.

18. Таке розпорядження Івано-Франківською міською радою землями територіальної громади призвело до суспільного резонансу, публікацій у засобах масової інформації та скарг громадян.

19. Здійснення Івано-Франківська місцевою прокуратурою представництва в суді законних інтересів держави обґрунтовано відсутністю органу, наділеного повноваженнями оскаржити незаконний акт органу місцевого самоврядування.

20. Відповідач та третя особа проти задоволення позову заперечували.

21. ПАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" вважає, що рішення міської ради від 08.07.2016 №220-6 не є підставою для зміни цільового призначення спірної земельної ділянки, а лише надає дозвіл на розроблення проекту щодо її відведення. Рішення міської ради від 08.07.2016 №207-6 є актом індивідуальної дії, яке вичерпується свою дію фактом звернення замовника до ліцензованої організації. Такий проект розроблено та погоджено.

22. Івано-Франківська міська рада вважає, що оскаржуване рішення прийнято на підставі необхідного пакету документів та в межах повноважень. Надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не означає позитивного рішення про надання її у користування, не зобов`язує затверджувати розроблений проєкт. План зонування або детального плану території, передбачений статтею 24 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), є необхідним на стадії прийняття рішення про затвердження проєкту землеустрою, а не надання дозволу на його розробку. Рішення міської ради від 08.07.2016 №207-6 не є регуляторним актом, було прийнято з урахуванням Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, та набирає чинності з моменту його прийняття. Прокурор не навів переконливих аргументів на обґрунтування законності його повноважень.

23. Під час розгляду справи Івано-Франківська міська рада також наполягала на тому, що позов пред`явлено з порушенням предметної юрисдикції та провадження підлягає закриттю, оскільки спір стосується набуття та реалізації права користування земельною ділянкою із земель комунальної власності для використання у приватноправових цілях, у таких відносинах міська рада як власник майна не є суб`єктом владних повноважень і не здійснює владно-управлінських функцій.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Скасовуючи частково рішення 6 сесії 7 скликання Івано-Франківської міської ради від 08.07.2016 №220-6, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення про надання третій особі дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймалося Івано-Франківською міською радою як суб`єктом владних повноважень, оскільки спрямоване на реалізацію міською радою повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), та породжує (змінює) права і обов`язки учасників публічно-правових відносин.

25. Спірна земельна ділянка належить до земель промисловості, тому надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для реконструкції виробничих будівель та споруд під багатоквартирне житлове будівництво суперечить статті 24 Закону №3038-VI.

26. Рішення міської ради від 08.07.2016 №207-6 не змінює цільове призначення спірної земельної ділянки, встановлене генеральним планом забудови міста, та обліковане за формою №6-зем як землі промисловості.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

27. Івано-Франківська міська рада з такими рішеннями судів не погодилася. У касаційній скарзі звертає увагу на те, що:

А) надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою не є документом, що посвідчує факт передання земельної ділянки у користування або у власність, не означає позитивного вирішення цього питання;

Б) суди неповно з`ясували обставини, пов`язані зі зміною цільового признання земельної ділянку, на яку надано дозвіл на розроблення проєкту землеустрою, та дійшли помилкового висновку щодо порушення відповідачем при прийняття оскаржуваного рішення статті 24 Закону №3038-VI, оскільки положення цієї статті не містить прямої заборони щодо розроблення проєкту землеустрою;

В) оскаржуване рішення міської ради не є нормативним актом органу місцевого самоврядування, вичерпало свою дію фактом звернення замовника на ліцензованої землевпорядної організації; скасування такого рішення не породжує для замовника проєкту землеустрою правових наслідків, оскільки захист порушеного права у разі набуття права користування або власності на земельну ділянку або укладення договору оренди має вирішування за нормами господарського судочинства.

28. Крім того, Івано-Франківською міською радою заявлено клопотання про участь у судовому засідання в режимі відеоконференції.

29. Третя особа у касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які вбачає у такому:

А) норми статті 24 Закону №3038-VI не регулюють спірні правовідносини, що виникають з надання дозволу на розробку проектів землеустрою;

Б) ПАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" після закінчення строкових договорів оренди землі звернулося до міської ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; пред`явлення прокуратурою цього позову фактично створює перешкоди в укладення договору оренди;

В) судами не враховано докази укладення договору на розробку проєкту землеустрою та актів виконаних робіт, які свідчить про виконання рішення міської ради та вичерпання ним своєї дії;

Г) в оскаржуваних судових рішеннях не вказано норм права, які було порушено прийняттям міського радою рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою.

30. Івано-Франківською місцевою прокуратурою подано заперечення на касаційну скаргу відповідача. Наполягає на тому, що оскаржуване рішення міської ради порушує вимоги земельного законодавства та не відповідає вимогам містобудівної документації.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та вважає за необхідне зазначити таке.

32. Предметом спору у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зміною цільового призначення.

33. Доводи скарг, що стосуються встановлення та оцінки фактичних обставин, Суд відхиляє, оскільки вони виходять за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених у ст. 341 КАС України.

34. Ухвали суду від 23.12.2016 в частині належності справи до адміністративної юрисдикції та права прокурора на звернення до суду не оскаржуються, відповідних доводів касаційні скарги не містять. В цій частині судові рішення не переглядаються.

35. Відповідно до частин першої, другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

36. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

37. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

38. Поняття "цільове призначення земельної ділянки" міститься у статті 1 Закону України "Про землеустрій" та визначається як використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

39. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено у ст. 123 Земельного кодексу України.

40. Зокрема, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

41. Судами встановлено, що ПАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" звернулося до Івано-Франківської міської ради за дозволом на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що розташована на вул. Крайківського, 1 у м. Івано-Франківську, для зміни її цільового призначення.

42. На момент прийняття оскаржуваного рішення міської ради зазначена земельна ділянка належала до земель промисловості.

43. Відповідно до статті 1 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

45. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

46. Судами встановлено, що відповідно до Генерального плану м. Івано-Франківська функціональне призначення вказаної території - територія промислових підприємств, території комунальних підприємств. На цю територію та територію навколишньої садибної території розповсюджується санітарно-захисна зона цих підприємств.

47. Відповідно до частини 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.

48. З огляду на це, має місце невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки (із зміною цільового призначення) вимогам містобудівної документації, невідповідність намірів її використанням положенням містобудівної документації.

49. З огляду на вищенаведене, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам Генерального плану, міська рада не мала законних підстав для прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність. Отже, діяла неправомірно.

50. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30.08.2018 у справі №500/2992/16-а від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18

51. Інші доводи касаційних скарг висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

52. Вирішуючи спір, суди правильно застосували ст. 123 ЗК України, ст. 16, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та ухвалили законне судове рішення.

53. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги Івано-Франківської міської ради та Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" залишити без задоволення .

2. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.01.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017 у справі №809/1602/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб