Постанова

від 01.09.2020 по справі 826/6838/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 826/6838/17

адміністративне провадження № К/9901/2196/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу №826/6838/17

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві) до Товариства з обмеженою відповідальністю "БЦ Ілевен" (далі - ТОВ "БЦ Ілевен") про зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "БЦ Ілевен" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року (ухвалене в складі головуючого судді - Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Вівдиченко Т.Р., суддів: Файдюка В.В., Чаку Є.В.),-

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - Позивач, ГУ ДСНС у м. Києві) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до ТОВ "БЦ Ілевен" (далі - Відповідач), в якому позивач просив зобов`язати ТОВ БЦ Ілевен допустити ГУ ДСНС у м. Києві до здійснення перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, розташованого за адресою: вул. Солом`янська, буд. 11 у Солом`янському районі міста Києва.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач перешкоджає виконанню покладених державою на інспекторів завдань, що унеможливлює встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що може створювати реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають у відповідача, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, позов задоволено повністю.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що матеріалами справи підтверджено вчинення позивачем всіх необхідних дій, що зумовлюють виникнення права на проведення перевірки, а відповідачем не доведено підстав недопуску посадових осіб ГУ ДСНС у м. Києві до перевірки, у зв`язку з чим позовні вимоги підлягають задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

ТОВ "БЦ Ілевен" не погодився з ухваленими у справі рішеннями і у січні 2019 року звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження по справі.

У касаційній скарзі заявник посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанції допущені порушення норм матеріального та процесуального права.

В доводах касаційної скарги відповідач також посилається на те, що Закон не наділяє орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, правом звертатись до суду з позовами про зобов`язання юридичних чи фізичних осіб забезпечити посадовим особам ДСНС доступ до перевірки.

Позивач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до яких просить скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Відзив мотивований тим, що повноваження на звернення до суду із позовом про зобов`язання забезпечити допуск посадових осіб ДСНС до перевірки передбачені на момент виникнення спірних правовідносин Порядком проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 №1337 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за №1467/27912).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

За наслідками автоматизованого розподілу, скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л. (судді-доповідача), суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г., про що складено протокол від 16 січня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "БЦ Ілевен".

21 лютого 2019 року матеріали справи №826/6838/17 надійшли до касаційного суду.

У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л., справу №826/6838/17 (провадження №К/9901/2196/19) передано на розгляд колегії суддів у складі: Мельник-Томенко Ж.М. (судді-доповідача), суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М., про що складено протокол від 21 червня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2020 заяви суддів Мельник-Томенко Ж.М., Жука А.В., Мартинюк Н.М. про самовідвід - задоволені.

Матеріали касаційної скарги ТОВ "БЦ Ілевен" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі №826/6838/17 (провадження №К/9901/2196/19) передані до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 09.07.2020 №1180/0/78-20, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Тацій Л.В., суддів Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 27 серпня 2020 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в судове засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві видано наказ від 15.09.2016 за №421 "Про проведення планових перевірок", якими начальникам районних управлінь Головного управління ДСНС України у місті Києві, УОЗЗЦЗ на ОВО та УОППД у ДУ організувати та забезпечити проведення у жовтні 2016 року планових перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, згідно п. 82 додатку №9 до даного наказу державному інспектору доручено в період 24.10.2016 - 11.11.2016 провести планову перевірку ТОВ БЦ Ілевен (код ЄДРПОУ 40732355) за адресою: вулиця Солом`янська, будинок 11 у Солом`янському районі міста Києва.

На підставі наказу 15.09.2016 №421 видано посвідчення від 03.10.2016 №880 на проведення державним інспектором планової перевірки ТОВ БЦ Ілевен за адресою: вулиця Солом`янська, будинок 11 у Солом`янському районі міста Києва.

Крім того, на підставі наказу 15.09.2016 №421 складено повідомлення про проведення планової перевірки від 07.10.2016 №21/2465 про проведення планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно - правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, приміщень ТОВ БЦ Ілевен , яке вручено головному інженеру Голущуку Б.А.

Інспектор Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві за адресою: вулиця Солом`янська, будинок 11 у Солом`янському районі міста Києва не допущений ТОВ БЦ Ілевен до проведення перевірок, про що складено акти від 03.11.2016 та 11.11.2016.

ГУ ДСНС у м. Києві, відповідно до п. ІІ розділу ІІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 №1337, звернулось до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі -КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій аналізували право позивача на проведення перевірки та обов`язок відповідача допустити його до такої перевірки. Між тим, поза увагою судів залишилось дослідження питання про наявність у позивача повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача допустити ГУ ДСНС у м. Києві до проведення перевірки.

Згідно частин 1-2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини 3 статті 6 цього Кодексу суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. А за частиною 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Статтями 66, 67, 68 Кодексу цивільного захисту України визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Визначено право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Також визначені підстави для звернення до суду.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

Щодо посилання судів попередніх інстанцій та покликання позивача на Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджений Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об`єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об`єкта перевірки, суд касаційної інстанції зазначає, що цей нормативно-правовий акт є наказом МВС України і не є законом у розумінні статті 6, частини 4 статті 50 КАС України, який є підставою для звернення до суду.

Також суд касаційної інстанції зауважує, що норми Закону України № 877-V визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). Проте вони не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

За таких обставин суд касаційної інстанції зазначає, що звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом є способом здійснення таким суб`єктом визначених законами повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача) у господарські відносини, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Тому суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті у разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Аналогічні правові висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 26.09.2018 у справі №826/853/17 та від 26.03.2020 по справі № 804/4863/16. Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку.

Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві не має правових підстав для звернення до суду з позовом про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до здійснення перевірки.

Суди попередніх інстанцій зазначені вимоги КАС України у їх взаємозв`язку з Кодексом цивільного захисту України та Законом України 877-V не врахували та прийшли до помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

Відповідно до статті 354 КАС України в редакції до 08.02.2020 суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "БЦ Ілевен" слід задовольнити, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.

Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають. Водночас, відповідно до ч. 10 ст. 139 КАС України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 354, 359 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "БЦ Ілевен" -задовольнити.

рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року по справі № 826/6838/17- скасувати.

Провадження у справі № 826/6838/17- закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко