Постанова

від 09.09.2020 по справі 640/9650/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9650/20 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Суркової Д.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади до Кабінета Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови, визнання таким, що втратило чинність, положення, за апеляційною скаргою Громадської організації Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2020 року про забезпечення позову, -

В С Т А Н О В И В :

30 квітня 2020 року Громадська організація Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади (далі - позивач, апелянт, ГО Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади ) звернулась у суд з позовом до Кабінета Міністрів України (далі - відповідач, КМ України) про визнання протиправною та нечинною постанови Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 846, а також визнання таким, що втратило чинність Положення про Державну фіскальну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236.

29 травня 2020 року позивачем подано уточнену позовну заяву, в якій заявлено вимоги про визнання протиправною та нечинною постанову Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України № 846 від 25 вересня 2019 року, скасування наказів Державної фіскальної служби України Про введення в дію структур територіальних органів ДФС та затвердження їх чисельності від 28 грудня 2019 року № 804 та Про введення в дію Структури головних управлінь ДФС в областях та м. Києві від 30 березня 2020 року № 39, а також визнання таким, що втратило чинність Положення про Державну фіскальну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236.

Цього ж дня ГО Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади подала заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказів Державної фіскальної служби України Про введення в дію структур територіальних органів ДФС та затвердження їх чисельності від 28 грудня 2019 року № 804 та Про введення в дію Структури головних управлінь ДФС в областях та м. Києві від 30 березня 2020 року № 39 і заборони посадовим і службовим особам ДФС України та її структурним підрозділам, вчиняти дії, котрі не передбачені планом заходів з проведення реорганізації ДФС, що затверджено наказом № 2-рг.

В обґрунтування заяви вказує на очевидну протиправність оскаржуваної постанови та наказів, а не вжиття заходів забезпечення позову призведе до настання негативних наслідків. Акцентує увагу на тому, що дії по виданню оскаржуваних наказів не відповідають правовим засадам та суперечать законодавству України, а також міжнародним нормам, оскільки ліквідація - це припинення існування юридичної особи, що підтверджується відомостями ЄДРПОУ щодо Державної фіскальної служби України, а зазначені накази незаконно та протиправно відновлюють її роботу, що неприпустимо. Згідно законодавства, окрім Комісії з реорганізації, жодний інший працівник немає законних підстав здійснювати діяльність від імені органу влади, який знаходиться в стані припинення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2020 року в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.

Не погоджуючись із ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин у справі, просить її скасувати та прийняти нове рішення, яким заяву про забезпечення позову задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, оскільки у разі задоволення позову, весь штат Державної фіскальної служби України має бути розформований, а всі дії та рішення, прийняті у період незаконної діяльності, - визнані протиправними та скасовані. Тому забезпечення позову гарантує недопущення порушень прав осіб щодо яких будуть прийняті рішення Державної фіскальної служби України.

У відзиві на апеляційну скаргу КМ України наголошує на тому, що вжиття заходів забезпечення позову призведе до вирішення справи по суті, що не відповідає меті застосування інститута забезпечення позову.

09 вересня 2020 року ГО Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади подало клопотання про відкладення розгляду справи через зайнятість його представника в суді першої інстанції.

Колегія суддів уважає таку причину неявки представника позивача у судове засідання апеляційного суду неповажною з огляду на те, що позивач не позбавлений можливості забезпечити своє представництво у даній справі іншим представником. До того ж, позивачем не наведено доводів, чому участь його представника в іншій справі є пріоритетною.

Відповідно до частини 1 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними.

Оскільки причини неявки представника позивача судова колегія уважає неповажними, правові підстави для відкладення розгляду справи відсутні.

Відтак, розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з таких підстав.

Судом установлено, що 25 вересня 2019 року КМ України прийнято постанову №804, якою внесено зміни до низки постанов КМ України, які зазначені в додатку. Внесені зміни стосуються в основному того, що податкова міліція продовжуватиме здійснювати свої функціональні повноваження у штаті Державної фіскальної служби України до завершення здійснення заходів з утворення центрального органа виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.

На реалізацію положень зазначеної постанови Державною фіскальною службою України видано накази Про введення в дію структур територіальних органів ДФС та затвердження їх чисельності від 28 грудня 2019 року № 804 та Про введення в дію Структури головних управлінь ДФС в областях та м. Києві від 30 березня 2020 року № 39.

Відмовляючи в задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено наявність обставин, що можуть слугувати підставами для вжиття відповідних заходів, з урахуванням того, що справа перебуває на стадії підготовчого провадження і питання про прийняття уточненої позовної заяви не вирішено, а тому рішення, дію яких просить зупинити позивач, не є предметом оскарження.

Колегія суддів з таким висновком суду першої інстанції погоджується, з наступних підстав.

Відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з положеннями частини 1 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Згідно роз`яснень постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року №9 Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

У справі Беєлер проти Італії Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, лише якщо забезпечено справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 26 квітня 2019 року у справі №826/16334/18, від 30 вересня 2019 року у справі №1840/3517/18, від 10 жовтня 2019 року у справі №260/1499/18, від 17 червня 2020 року №380/930/20.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Відповідно до частини 2 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Насамперед, колегія суддів звертає увагу, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправною та нечинною постанови Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 846, а також визнання таким, що втратило чинність Положення про Державну фіскальну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236. Рішення суду за такими позовами не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту неправомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом визнання нечинним. Тому у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду. Отже і заходів забезпечення позову вони не потребують.

Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, то суд звертає увагу, що аргументуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначає про необхідність недопущення порушень прав осіб, щодо яких будуть прийняті рішення Державної фіскальної служби України. Отже, забезпечення позову не обумовлене ускладненням чи неможливістю виконання рішення суду або ефективним захистом або поновленням порушених чи оспорюваних прав або інтересів саме позивача.

У заяві про забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, за захистом яких позивач звернувся до суду. З огляду на що відсутні підстави забезпечення позову, передбачені у пункті 1 частини 2 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо очевидності ознак протиправності оскаржуваних актів, то попри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх якість: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.

Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Твердження про очевидність порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках, яким спірний випадок не є.

За результатами аналізу наведених положень Кодексу адміністративного судочинства України, а також доводів заяви про забезпечення позову, колегія суддів приходить до висновку, що заходи забезпечення, які просить вжити позивач, не відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову.

До того ж, позивач не є суб`єктом даних правовідносин у розумінні статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ураховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що заява про забезпечення позову є необґрунтованою, а ухвала суду першої інстанції - законною.

Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судового рішення, а тому підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 312, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Громадської організації Всеукраїнська народна рада протидії корупції та громадської експертизи влади залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2020 року залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька