Постанова

від 10.09.2020 по справі 320/1167/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 320/1167/19

адміністративне провадження № К/9901/36262/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 320/1167/19

за позовом ОСОБА_1 до відповідача Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича, третя особа: Бучанська міська рада про визнання протиправним та скасування розпорядження, визначення протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року (суд у складі головуючої судді Василенко Г.Ю.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Земляної Г.В., суддів: Лічевецького І.О., Собківа Я.М)

І РУХ СПРАВИ

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича, третя особа: Бучанська міська рада, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Клавдієво-Тарасівського селищного голови від 22.02.2019 №05 "Про внесення змін до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 №01 "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення";

- визнати протиправними дії Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 з організації та проведення громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад в селищі Клавдієво-Тарасове 23 лютого 2019 року;

- зобов`язати Клавдієво-Тарасівського селищного голову забезпечити вивчення пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове від 02.10.2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення.

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Клавдієво- Тарасівського селищного голови від 22.02.2019 №05 "Про внесення змін до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 № 01 "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення".

Визнано протиправними дії Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 з організації та проведення громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад в селищі Клавдієво- Тарасове 23 лютого 2019 року.

Зобов`язано Клавдієво-Тарасівського селищного голову забезпечити вивчення пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове від 02.10.2018 щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року залишене без змін.

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Клавдієво-Тарасівський селищний голова ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

5. Верховний Суд ухвалою від 26 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за скаргою Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року.

6. Позивачка відзиву на касаційну скаргу не надавала.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. 05 червня 2018 року Клавдієво-Тарасівською селищною радою Бородянського району Київської області прийнято рішення №887, яким затверджено Порядок проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади.

8. Гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове в кількості 26 осіб відповідно до статті 2.8.1 Статуту територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень 02 жовтня 2018 року звернулись до Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 із зверненням в порядку місцевої ініціативи про ініціювання добровільного приєднання Клавдієво-Тарасівської селищної територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Бородянського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області.

9. У даному зверненні гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове просив Клавдієво-Тарасівського селищного голову ОСОБА_2 вивчити дану ініціативу та винести розпорядження про призначення громадських слухань для її розгляду.

10. Листом від 14 листопада 2018 року №01-12-817 Клавдієво-Тарасівська селищна рада за підписом голови селищної ради ОСОБА_2 повідомила гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове про те, що питання добровільного об`єднання територіальних громад серед жителів селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень будуть винесені на розгляд постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування та засобів масової інформації та про результати такого розгляду буде повідомлено.

11. 01 листопада 2018 року мешканці громади селища Клавдієво-Тарасове в кількості 22 особи відповідно до статті 2.8.1 Статуту територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень звернулись до Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 із зверненням в порядку місцевої ініціативи про ініціювання добровільного приєднання Клавдієво-Тарасівської селищної територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Бородянського району Київської області до Бородянської об`єднаної територіальної громади Київської області .

12. Листом від 14 листопада 2018 року №01-12-818 Клавдієво-Тарасівська селищна рада за підписом голови селищної ради ОСОБА_2 повідомила мешканців громади селища Клавдієво-Тарасове про те, що питання добровільного об`єднання територіальних громад серед жителів селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень будуть винесені на розгляд постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування та засобів масової інформації та про результати такого розгляду буде повідомлено.

13. Голова Микулицької сільської ради 25 січня 2019 року звернувся до Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби М.Т. із листом №01-13-50, в якому просив розглянути відповідно до вимог Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" пропозицію щодо добровільного об`єднання територіальних громад села Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєва Немішаєвської селищної ради, селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Клавдіївської селищної ради, села Козинці та села Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, села Пилиповочі Пилиповицької сільської ради, Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області, Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі .

14. До вказаного листа було додано копію рішення Микулицької сільської ради Бородянського району Київської області від 11 травня 2018 року №20-VІІ "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад".

15. Постійною комісією Клавдієво-Тарасівської селищної ради з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування і засобів масової інформації та запобігання корупції 25 січня 2019 року проведено засідання, на якому за результатами розгляду вказаних вище звернень вирішили рекомендувати Клавдієво-Тарасівського селищному голові ОСОБА_2 ініціювати проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання в Микулицьку об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Микуличі або приєднання до Бородянської об`єднаної територіальної громади чи до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади.

16. Головою Клавдієво-Тарасівської селищної ради ОСОБА_3 28 січня 2019 року прийнято розпорядження №01 "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення", яким вирішено:

1. Провести вивчення пропозиції та доручити секретарю селищної ради ОСОБА_4 подати відповідні пропозиції голові Клавдієво-Тарасівської селищної ради.

2. Провести громадські слухання щодо можливого добровільного об`єднання в Микулицьку об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Микуличі або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади, яке відбудеться 23 лютого 2019 року о 12:00 год. в приміщенні клубу Клавдієво-Тарасівської ЗОШ І-ІІІ ступенів ім. О.Рибалка.

3. Після завершення громадських обговорень, обробки пропозицій та зауважень, підготовки протоколів громадських обговорень, включити до порядку денного чергової сесії Клавдієво-Тарасівської селищної ради питання про добровільне об`єднання територіальної громади в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Микуличі або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади.

4. Призначити відповідальну особу з організації проведення на території селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаних територіальних громад - секретаря Клавдієво-Тарасівської селищної ради ОСОБА_4 .

5. Контроль за виконанням даного розпорядження залишаю за собою.

17. 22 лютого 2019 року головою Клавдієво-Тарасівської селищної ради ОСОБА_3 прийнято розпорядження №05 "Про внесення змін до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 №01 "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення", яким:

1. Внесено наступні зміни до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 №01:

1) виключити з назви розпорядження слова "чи приєднання до об`єднаної територіальної громади";

2) виключити з п. 2 розпорядження слова "або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади";

3) виключити з п. 3 розпорядження слова "або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади";

4) виключити з п. 4 розпорядження слова "чи приєднання до об`єднаної територіальної громади".

2. Доручено секретарю селищної ради ОСОБА_4 :

1) невідкладно довести зміст цього розпорядження до громади селища шляхом розміщення його копії на дошці оголошень селищної ради;

2) провести підготовку порядку денного громадських слухань, що відбудуться 23.02.2019 о 12:00 год. з урахуванням змісту цього розпорядження.

3. Контроль за виконанням даного розпорядження залишаю за собою.

18. Розпорядження від 22.02.2019 року №05 було прийнято головою Клавдієво-Тарасівської селищної ради ОСОБА_3 у зв`язку з надходженням на адресу Клавдієво-Тарасівської селищної ради листів Бородянської селищної ради та жителів селища Клавдієво-Тарасове.

19. 20 лютого 2019 року ОСОБА_5 звернувся до голови Клавдієво-Тарасівської селищної ради із заявою, в якій повідомив, що в розпорядженні від 28 січня 2019 року №01 питання про приєднання Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади суперечить закону і не може бути винесено на громадське обговорення, оскільки пунктом 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" встановлює, що територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єднуються. У даній заяві також зазначено, що територія Клавдієво-Тарасівської територіальної громади не має спільної межі із територією Бучанської міської ОТГ, а тому питання публічного обговорення щодо приєднання Клавдієво-Тарасівської територіальної громади із Бучанською ОТГ включено в розпорядження в супереч закону, а тому останній просить скасувати незаконне розпорядження.

20. 20 лютого 2019 року жителі селища Клавдієво-Тарасове в кількості 13 осіб звернулись до голови Клавдієво-Тарасівської селищної ради із заявою, в якій просили внести зміни у розпорядження №1 від 28.01.2019 року та виключити питання щодо можливого приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади з порядку денного громадських слухань, які мають відбутись 23.02.2019 о 12:00 год., оскільки селище Клавдієво-Тарасове немає суміжних меж із зазначеною у розпорядженні громадою міста Буча та така громада не визнана Кабінетом Міністрів України спроможною (відсутнє розпорядження Кабінету міністрів України).

21. 21 лютого 2019 року на адресу голови Клавдієво-Тарасівської селищної ради надійшов лист Бородянської селищної ради від 20.02.2019 року №01-28-349, в якому селищний голова Бородянської селищної ради просив зняти питання приєднання Клавдієво-Тарасівської селищної ради до Бородянської селищної об`єднаної громади з порядку денного громадських обговорень в смт. Клавдієво-Тарасове.

22. Із протоколу громадського обговорення на тему "Добровільне об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєва та селом Микуличі з центром у селі Микуличі" від 23 лютого 2019 року вбачається, що учасниками вказаних громадських слухань були 273 особи.

23. На порядку денному громадських слухань було поставлено на обговорення питання про об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєва та селом Микуличі з центром у селі Микуличі, де 244 особи проголосували "За", 25 осіб проголосували "Проти", а 4 особи "Утримались".

24. Вказаний протокол підписаний головуючим та секретарем зборів.

25. Особам, які були присутні на громадських слуханнях 23 лютого 2019 року видані "картки для голосування на громадських слуханнях в селищі Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади", в яких було включено: "Питання порядку денного: Чи Ви підтримуєте пропозицію про те, щоб селище Клавдієво-Тарасове та село Пороскотень об`єднались в одну об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєва та селом Микуличі та з центром у селі Микуличі? Голосував (-ла): "ЗА" -; "ПРОТИ" -; "Утримуюсь" - ".

26. У картці для голосування пропозиція "ЗА" об`єднання з Микулицькою громадою була виділена жирним текстом.

27. Позивач вважаючи, що діями та рішенням відповідачем обмежено право на участь у вирішенні питання місцевого значення громади, оскільки відповідачем фактично позбавлено право на вибір з-поміж кількох варіантів об`єднання (приєднання) Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до суміжних громад, звернувся з даним позовом до суду.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

28. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що відповідачем допущено бездіяльність щодо не вивчення та не проведення протягом 30 днів громадського обговорення пропозиції групи місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове від 02 жовтня 2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади, що суперечить вимогам Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та є підставою для задоволення позову.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

29. У касаційній скарзі касатор вказав, що Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено дві окремі процедури: добровільне об`єднання , що регламентується розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (статті з 5 по 8 Закону); добровільне приєднання , що регламентується розділом II-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (статті з 8-1 по 8- 3 Закону). З 01.05.2018 року Бучанська громада набула статусу об`єднаної територіальної громади , відповідно до змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", що були внесені Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення" від 03.04.2018 № 2379-VIII. У зв`язку з чим, Бучанська об`єднана територіальна громада є суб`єктом добровільного приєднання. Окрім того, саме про приєднання було вказано у пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове.

Проте, як вказує касатор, судами при оцінці питання правомірності добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади було застосовано положення розділу II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", що регламентує процедуру добровільного об`єднання, а не розділу II-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", що регламентує процедуру добровільного приєднання.

30. Заявник наголошує, що ч. 1 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад встановлено імперативну норму, відповідно до якої добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. Тобто, Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад містить вимоги та зобов`язання для територіальних громад приєднуватись лише відповідно до перспективного плану формування територій області, чого суд першої інстанції та апеляційний суд не врахували.

Касатор зазначає, що на момент проведення громадських слухань та станом на сьогодні Клавдієво-Тарасівська селищна громада за Перспективним планом формування територій громад Київської області не входить до складу Бучанської об`єднаної територіальної громади, у зв`язку з чим не мала та не має права приєднуватись до Бучанської об`єднаної територіальної громади. Відтак, винесення на громадське обговорення питання про добровільне приєднання Клавдєво-Тарасівської селищної громади до Бучанської об`єднаної територіальної громади прямо суперечило вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 1 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , а тому Клавдієво-Тарасівським селищним головою було правомірно виключено його з переліку питань, що виносились на громадське обговорення

31. Касатор також вказує на те, що судами попередніх інстанцій не було досліджено належним чином питання порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки позивач та інші члени громади жодним чином не були позбавлені права взяти участь у громадських обговореннях.

Відповідач у касаційній скарзі повідомляє, що позивач не входить до числа осіб гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове, які подали пропозиції від 02.10.2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади, а громадські слухання з питань добровільного об`єднання територіальних громад в селищі Клавдієво-Тарасове 23.02.2019 року відбулись на підставі розпорядження Клавдієво-Тарасівського селищного голови від 28.01.2019 № 01 Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення .

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

33. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

34. Як вбачається зі змісту позовної заяви та оскаржуваних судових рішень, підставою для звернення до суду з даним позовом є розпорядження відповідача від 22 лютого 2019 року, яким було виключено із порядку денного громадських обговорень питання про добровільне приєднання місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади.

35. Стаття 140 Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

36. Згідно статті 2 Закону України Про місцеве самоврядування в України від 21.05.1997 року №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

37. Відповідно до статті 6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

38. Суди попередніх інстанцій, вирішуючи спірні правовідносини, керувалися нормами Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (надалі - Закон №157-VIII).

39. Статтею 1 цього Закону визначено, що даний Закон регулює відносини, які виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

40. Відтак, законодавець виділяє дві окремі процедури: добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та добровільне приєднання до вже існуючих об`єднаних територіальних громад, які за своїм змістом та процедурою є відмінними.

41. Зокрема, як обґрунтовано зазначає касатор, порядок добровільного об`єднання територіальних громад регламентується розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Натомість, питання добровільного приєднання регламентується розділом II-1 цього Закону України.

42. Так, частинами 1 та 2 статті 8-1 Закону №157-VIII передбачено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади . Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

43. Статтею 5 Закону №157-VIII визначено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

44. Аналіз вказаних вище норм дає підстави для висновку, що законодавець виділяє наступні обов`язкові умови для ініціювання процесу приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади:

1) об`єднана територіальна громада про приєднання до якої було висловлено ініціативу, має бути визнана спроможною у порядку, встановленому частиною четвертою статті 9 цього Закону;

2) території сільської, селищної територіальної громади має бути суміжною із територією об`єднаної територіальної громади, до якої вони бажають приєднатися;

3) таке приєднання має відбуватися у відповідності до перспективного плану формування територій області.

45. Як вбачається зі встановлених по справі обставин, гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове, які подали пропозиції від 02.10.2018 року, ініціювали саме добровільне приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади.

46. Разом з тим, судами при оцінці питання правомірності добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади було застосовано положення розділу II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", що регламентує порядок добровільного об`єднання, що вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права.

47. Відтак, суди попередніх інстанцій при вирішенні спірних правовідносин мали керуватися нормами Закону №157-VIII, які регламентують питання добровільного приєднання територіальної громади до об`єднаної територіальної громади.

48. Зокрема, суди, з урахуванням зазначених вище умов, мали встановити, чи визнавалась Бучанська об`єднана територіальна громада у порядку, передбаченому статтею 9 Закону №157-VIII, спроможною; чи входить Клавдієво-Тарасівська селищна громада до складу Бучанської об`єднаної територіальної громади за Перспективним планом формування територій громад Київської області та чи являються їх території суміжними, що, у відповідності до норм статті 8-1 Закону №157-VIII, є підставою для ініціювання добровільного приєднання.

49. У касаційній скарзі відповідач вказує на те, що судами попередніх інстанцій не було досліджено належним чином питання порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивачки - ОСОБА_1 на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки позивач не входить до числа осіб гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове, які подали пропозиції від 02.10.2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади.

50. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

51. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

52. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

53. У пункті 8 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

54. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

55. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

56. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю охоронюваний законом інтерес , який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям право (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

57. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям право має один і той же зміст.

58. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

59. Як вбачається зі змісту позовної заяви, позивачка вважає, що оскаржуваними діями та рішенням відповідач обмежив її право на участь у вирішенні питання місцевого значення громади, оскільки Клавдієво-Тарасівським селищним головою фактично позбавлено її права на вибір з-поміж кількох варіантів об`єднання (приєднання) Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до суміжних громад.

60. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивачка звернулася до суду як член територіальної громади в селищі Клавдієво-Тарасове, а тому прийняття відповідачем спірного рішення вливає на її права та інтереси.

61. Разом з тим, колегія суддів наголошує, що встановлення в ході судового розгляду відсутності законодавчо визначених підстав для добровільного приєднання місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове до Бучанської об`єднаної територіальної громади вказуватиме на відсутність втручання з боку відповідача як суб`єкта владних повноважень у право позивачки на вибір з-поміж кількох варіантів об`єднання (приєднання) Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до суміжних громад.

62. Стосовно позовних вимог про визнання протиправними дій Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 з організації та проведення громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад в селищі Клавдієво-Тарасове 23 лютого 2019 року, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено наступне.

63. Частиною 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

64. Рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05 червня 2018 року №887 затверджено Порядок проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади (надалі - Порядок №887).

65. Вказаним Порядком визначено вимоги, організацію і процедуру проведення громадського обговорення у формі громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

66. Пунктом 14 цього Порядку передбачено, що рішення громадського слухання приймається шляхом рівного, особистого, вільного голосування картками для голосування (Додаток 2).

67. Додатком 2 до рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05.06.2018 №887 затверджено форму картки для голосування на громадських слуханнях в селищі Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади.

68. Згідно з приписами пункту 18 цього Порядку після оголошення головуючим початку голосування члени громади, які отримали картку для голосування, опускають її в опечатану урну. Для зручності допускається встановлення декількох урн. Якщо на голосування ставиться декілька питань, то встановлюється така ж кількість урн для голосування з вказанням великими літерами певного питання, що ставиться на голосування, і урна з надписом "Не підтримую жодної пропозиції".

69. Вказаним Порядком затверджено форму картки для голосування та визначено порядок установлення урн для голосування.

70. Судами встановлено, що особам, які були присутні на громадських слуханнях 23 лютого 2019 року, видані "картки для голосування на громадських слуханнях в селищі Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади", в яких було включено: "Питання порядку денного: Чи Ви підтримуєте пропозицію про те, щоб селище Клавдієво-Тарасове та село Пороскотень об`єднались в одну об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєва та селом Микуличі та з центром у селі Микуличі? Голосував (-ла): "ЗА" -; "ПРОТИ" -; "Утримуюсь" - ".

71. Судами встановлено, що в картці для голосування пропозиція "ЗА" об`єднання з Микулицькою громадою була виділена жирним текстом, що вказує на недотримання форми картки для голосування, яка затверджена рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05 червня 2018 року №887.

72. Проте, такий висновок колегія суддів вважає передчасним, оскільки судами лише зазначено про затвердження рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05 червня 2018 року №887 форми картки для голосування, однак не вказано, яку саме вимогу щодо форми такої картки порушено відповідачем та яким чином це вплинуло чи могло вплинути на результати голосування.

73. Крім того, суди встановили, що під час проведення громадських слухань 23 лютого 2019 року було порушено приписи пункту 18 Порядку №887, оскільки під час проведення голосування 23 лютого 2019 року не було встановлено декількох урн для голосування із вказанням великими літерами певного питання, що ставиться на голосування, і урна з надписом "Не підтримую жодної пропозиції".

74. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що вимоги пункту 18 Порядку №887 щодо встановлення відповідної кількості урн для голосування поширюються на випадки, коли на голосування ставиться декілька питань.

Як вбачається зі встановлених по справі обставин, до розгляду на громадських слуханнях 23 лютого 2019 року було призначено лише одне питання - об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в одну об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєвим та селом Микуличі з центром у селі Микуличі. Відтак, суди дійшли помилкових висновків про порушення відповідачем вимог пункту 18 Порядку №887.

75. З урахуванням вищевикладеного суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, що дії Клавдієво-Тарасівського селищного голови ОСОБА_2 з організації та проведення громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад в селищі Клавдієво-Тарасове 23 лютого 2019 року відбулись з порушенням норм Порядку проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05 червня 2018 року №887.

76. Стосовно позовних вимог про зобов`язання Клавдієво-Тарасівського селищного голову забезпечити вивчення пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове від 02 жовтня 2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, суди дійшли висновку про наявність підстав для її задоволення, оскільки головою Клавдієво-Тарасівської селищної ради при розгляді вказаної пропозиції не було дотримано процедури, визначеної частиною 3 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

77. Разом з тим, колегія суддів Верховновго Суду наголошує на тому, що процедура, визначена частиною 3 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" стосується процесу добровільного об`єднання територіальних громад. Натомість, розгляд питання щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення врегульоване статтею 8-1 зазначеного вище Закону.

78. Відтак, висновки судів про порушення відповідачем процедури розгляду пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове від 02 жовтня 2018 року щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади є передчасними.

79. Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

80. З огляду на те, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, що, як наслідок, призвело до порушення норм процесуального права в частині, що стосується дослідження доказів та встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції, в силу вимог статті 341 КАС України, позбавлений можливості виправити вказані недоліки, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

81. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

82. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича - задовольнити частково.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року по справі №320/1167/19 - скасувати.

3. Справу №320/1167/19 за позовом ОСОБА_1 до відповідача Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби Михайла Тимофійовича, третя особа: Бучанська міська рада про визнання протиправним та скасування розпорядження, визначення протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова О.А. Губська А.Г. Загороднюк