Рішення

від 11.09.2020 по справі 420/3863/20

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/3863/20

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 вересня 2020 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Тарасишиної О.М.,

за участю секретаря: Сидорівського С.А.,

позивача: ОСОБА_1 ,

представника відповідача: Чехуна А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі в порядку загального позовного провадження позовну заяву ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дії з невиконання розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

06.05.2020 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, в якій позивач (з урахуванням уточнень) просить суд:

визнати протиправними дії та бездіяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року №17 Про затвердження Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки та його спрямування та Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, затвердженого цим Розпорядженням, зобов`язати Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим вжити заходів з належного виконання цього Розпорядження в межах компетенції згідно чинного законодавства України;

стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (01051, м. Київ, вул. Петра Болбочана, буд. 8) моральну шкоду, заподіяну ОСОБА_1 через незаконні дії та бездіяльність суб`єктів владних повноважень, а саме Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, у розмірі 17000 (сімнадцять тисяч) грн.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу справ між суддями справа №420/3863/20 розподілена на суддю ОСОБА_2 .

Ухвалою від 12.05.2020 року Одеським окружним адміністративним судом вказану позовну заяву було залишено без руху, а також надано позивачу строк на усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду копії протоколу засідання Експертної ради від 04.08.2018 року № 3 у відповідності до кількості сторін по справі.

На виконання ухвали 14.05.2020 року (вх. № 18716/20) позивач надав до суду заяву про усунення недоліків позовної заяви, чим усунув зазначені судом недоліки.

Ухвалою від 19.05.2020 року Одеським окружним адміністративним судом відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

21.05.2020 року за вх.№19632/20 від позивача надійшло клопотання про залучення до матеріалів справи доказів направлення позову на адресу відповідача.

25.05.2020 року за вх.№20017/20 від позивача надійшла заява, згідно якої він вказав, що позовна заява у справі №420/3863/20 не є позовом щодо захисту прав на честь, гідність та ділову репутацію. Також позивач уточнив позовну вимогу щодо стягнення моральної шкоди та просив суд стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (01051, м. Київ, вул. Петра Болбочана, буд. 8) моральну шкоду, заподіяну ОСОБА_1 через незаконні дії та бездіяльність суб`єктів владних повноважень, а саме Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, у розмірі 17000 (сімнадцять тисяч) грн.

Аналогічне клопотання надійшло засобами електронної пошти за вх.№ЕП/7545/20 від 25.05.2020 року.

25.05.2020 року за вх.№ЕП/7582/20 від ОСОБА_3 надійшла заява, у якій вона надала власні пояснення щодо предмету позову та просила задовольнити позов у повному обсязі.

25.05.2020 року за вх.№ЕП/7586/20 від ОСОБА_4 надійшла заява, у якій він надав власні пояснення щодо предмету позову та просив задовольнити позов у повному обсязі.

25.05.2020 року за вх.№ЕП/7587/20 від ОСОБА_5 надійшла заява, у якій вона надала власні пояснення щодо предмету позову та просила задовольнити позов у повному обсязі.

26.05.2020 року за вх.№ЕП/7642/20 від Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму надійшла заява, у якій представник надав власні пояснення щодо предмету позову та просив задовольнити позов у повному обсязі.

26.05.2020 року за вх.№ЕП/7645/20 від ОСОБА_6 надійшла заява, у якій вона надала власні пояснення щодо предмету позову та просила задовольнити позов у повному обсязі.

01.06.2020 року за вх.№20824/20 від ОСОБА_7 надійшла заява, у якій він надав власні пояснення щодо предмету позову та просив задовольнити позов у повному обсязі.

01.06.2020 року за вх.№20826/20 від ОСОБА_8 надійшла заява, у якій вона надала власні пояснення щодо предмету позову та просила задовольнити позов у повному обсязі.

02.06.2020 року за вх.№21048/20 від ОСОБА_9 надійшла заява, у якій він надав власні пояснення щодо предмету позову та просив задовольнити позов у повному обсязі.

09.06.2020 року за вх.№21887/20 від ОСОБА_10 надійшла заява, у якій вона надала власні пояснення щодо предмету позову та просила задовольнити позов у повному обсязі.

10.06.2020 року за вх.№21961/20 від позивача надійшла заява, у якій він просив прийняти до уваги визначені вище заяви осіб як докази у справі та проводити розгляд даної справи у порядку загального позовного провадження.

16.06.2020 року за вх.№ЕП/8912/20 та 18.06.2020 року за вх.№23341/20 від позивача надійшла відповідь на відзив на позовну заяву.

22.06.2020 року за вх.№23755/20 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву.

06.07.2020 року за вх.№ЕП/10081/20 та за вх.№35999/20 від представника відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив.

06.07.2020 року за вх.№ЕП/10093/20 та 08.07.2020 року за вх.№26253/20 від позивача надійшли пояснення щодо заперечення на відповідь на відзив.

09.07.2020 року (вх. № 26953/20) позивачем надано клопотання про залучення до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_10 , ОСОБА_6 , ОСОБА_9 та Міжнародну громадську організацію Фонд дослідження та підтримки корінних народів Криму .

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14.07.2020 року у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі у якості третіх осіб від 09.07.2020 року (вх. № 26953/20) відмовлено.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14.07.2020 року вирішено розглядати справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дії з невиконання розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії за правилами загального позовного провадження зі стадії відкриття провадження у справі, призначено підготовче засідання на 05.08.2020р.

23.07.2020 року за вх.№ЕП/11273/20 та 28.07.2020 року за вх.№29285/20 від ОСОБА_13 надійшло клопотання про вступ в справу у якості третьої особи.

04.08.2020 року за вх.№ЕП/11895/20 та 05.08.2020 року за вх.№30445/20 від Української незалежної морської профспілки надійшло клопотання про вступ в справу у якості третьої особи.

04.08.2020 року за вх.№ЕП/11900/20 та 05.08.2020 року за вх.№30446/20 від позивача надійшло клопотання про залучення третіх осіб у справі.

У підготовчому засіданні 05.08.2020 року усною ухвалою суду, яка занесена до протоколу судового засідання, відмовлено у залученні до участі у справі третіх осіб.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 05.08.2020 року закрито підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду по суті на 26.08.2020 року.

25.08.2020 року за вх.№ЕП/12962/20 від представника відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

У судовому засіданні 26.08.2020 року усною ухвалою суду, яка занесена до протоколу судового засідання, відкладено розгляд справи на 03.09.2020 року.

У судове засідання 03.09.2020 року сторони з`явились.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що у період з 17.08.2017 року по 02.12.2018 року він перебував на посаді Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та виконував покладені на нього обов`язки щодо організації з протидії російської агресії на тимчасово окупованій території України в Криму, в тому числі виконувались завдання в частині формування дорадчих та експертних суб`єктів у складі Представництва, забезпечення їх роботи. Після звільнення із зазначеної посади діяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим щодо виконання, зокрема, Розпорядження №17 та затвердженого ним Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, свідчить про неналежне дотримання покладених на суб`єкт владних повноважень позитивних зобов`язань. В порушення ст.19 Конституції України, Закону України Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим , а також затверджених Постійним Представником актів на виконання Закону відповідачем не вчиняються дії на належне виконання владних повноважень. Порушення прав особисто позивача в даному розрізі полягають у тому, що останній є внутрішньо переміщеною особою з Автономної Республіки Крим, а невиконання та неналежне виконання повноважень щодо реінтеграції тимчасово окупованих територій України в Криму запобігають реалізації прав позивача. Надаючи оцінку правовідносинам, що склались, та на підтвердження власної правової позиції позивачем вказано наступне:

по-перше, про неефективність дій Представництва та невиконання затвердженого Розпорядженням №17 Плану невідкладених заходів свідчить повна зміна складу Експертної ради та зміна порядку його добору, що призвело до зупинення роботи такої та невиконання покладених функцій;

по-друге, виконання визначених у Плані невідкладних заходів завдання, реалізація яких покладена на Робочу групу, утворену Розпорядженням Представника №8 від 19.03.2018 року, стало неможливою в силу ліквідації такої шляхом скасування Розпорядження №8;

по-третє, ключовим документом для реалізації діяльності Представництва, зокрема на 2018-2019 роки, був План, затверджений Розпорядженням №17. При цьому, відповідно до ст..13 Закону №1524 План, як складова Розпорядження, є нормативним актом (складовою нормативного акту), обов`язковим для виконання усіма працівниками Представництва, включаючи Представника та його заступників. Натомість, виконання Плану не було забезпечено належним чином, що свідчить про протиправність бездіяльності відповідача та його дій, направлених на невиконання затвердженого Плану невідкладних заходів;

по-четверте, зі змісту плану роботи представництва на 2019 рік вбачається, що до нього були включені менше половини із завдань, визначених у Плані невідкладених заходів, затвердженому Розпорядженням №17, а з інших завдань не було враховано переважну кількість цих задінь;

по-п`яте, у звіті Представництва про результати роботи за 2019 рік не вказано про стан виконання жодного заходу Плану, про причини неповного виконання чи невиконання заходів, зміст річного звіту свідчить про те, що з переважної більшості завдань та заходів Плану діяльність Представництва не здійснювалась узагалі.

Таким чином, на переконання позивача, діяльність Представництва у 2019 році по суті та у 2020 році в частині звітування за діяльність у 2019 році не направлені на реалізацію владних повноважень та виконання затвердженого Плану невідкладних заходів, а тому у діях відповідача вбачаються ознаки протиправності.

При цьому, у позовній заяві позивач також зазначав, що очевидні істотні недоліки у діяльності Представництва, неповне та неефективне виконання Представництвом покладених на нього завдань, зокрема та насамперед через невиконання Плану, істотно впливають на його ділову репутацію. У цьому контексті позивачем вказано, що у засобах масової інформації було розміщено хибні дані щодо незадовільної роботи Представництва за керівництвом позивача, у зв`язку із чим позивач звернувся до Подільського районного суду м. Києва із позовом до ПрАТ КП в Україні про захист честі, гідності та ділової репутації, відшкодування моральної шкоди (справа №758/978/20).

Згідно ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Як вбачається зі змісту цитованої норми, позови щодо захисту ділової репутації не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Втім, згідно ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства, що кореспондується із ч.2 ст.299 ЦК України, де визначено, що фізична особа може звернутися до суду з позовом про захист своєї ділової репутації.

25.05.2020 року за вх.№20017/20 від позивача надійшла заява, згідно якої він вказав, що позовна заява у справі №420/3863/20 не є позовом щодо захисту прав на честь, гідність та ділову репутацію. Твердження позивача, викладені у позовній заяві, щодо впливу на його ділову репутацію внаслідок очевидних істотних недоліків у діяльності Представництва, неповного та неефективного виконання Представництвом покладених на нього завдань, зокрема та насамперед через невиконання Плану не є підґрунтям його позовних вимог у справі №420/3863/20, а згадки про наявність справи №758/978/20 направлені на обґрунтування розміру заявленої моральної шкоди.

Стаття 9 КАС України визначає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Таким чином, позовні вимоги та доводи на їх обґрунтування у даній справі розглядаються судом з урахуванням аргументації позивача, викладеній у заяві від 25.05.2020 року.

22.06.2020 року за вх.№23755/20 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому викладено заперечення проти задоволення позовних вимог у повному обсязі. Представник відповідача наголосив у відзиві, що з урахуванням заяви позивача від 25.05.2020 року усі доводи позивача, зазначені у позові та пов`язані із цим згадки про ділову репутацію, честь та гідність позивача не мають братися судом до уваги та Представництвом у відзиві не коментуються. Надаючи власну правову оцінку спірним правовідносинам Представництвом зазначено, що:

по-перше, правова природа Розпорядження №17 та затвердженого ним Плану невідкладних заходів свідчить про відсутність у нього ознак нормативно-правового акту, адже він не встановлює, змінює чи скасовує норми права, не носить загальний характер та застосовується одноразово, та породжує права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому воно адресовано. Вказане Розпорядження №17 не проходило реєстрацію в Міністерстві юстиції України, яка є обов`язковою умовою для набрання чинності нормативно-правовим актом;

по-друге, План невідкладних заходів не встановлює права та обов`язки особисто для позивача, а тому його виконання чи невиконання не стосується правового статусу останнього. З урахуванням того, що більшість доводів, покладених в основу позовних вимог, носять приватно-правовий характер (право на місце проживання, право на свободу пересування до м. Євпаторії, сприяння у добровільному поверненні як внутрішньо переміщеної особи до покинутого місця проживання, сприяння в отриманні державною Україна матеріальної та моральної шкоди) та не пов`язані із виконанням функцій державного органу, доводи публічно-правового характеру відсутні;

по-третє, заявлені доводи позивача, направлені на сприяння поверненню тимчасово окупованих територій в Криму до юрисдикції України, не можуть зверненні до відповідача, адже це не належить до повноважень Представництва. Окремо відповідач акцентує увагу, що Представництво за своїм статусом не входить до системи органів виконавчої влади;

по-четверте, позивачем з урахуванням змісту порушених, на його переконання, прав не направлялось жодного звернення до Представництва щодо сприяння поверненню до тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим, переміщення через контрольні пункти, а також отримання моральної грошової сатисфакції від Російської Федерації;

по-п`яте, спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правовоих відносин, оскільки Представництво та його посадові особи не виконували владних управлінських функцій по відношенню до позивача під час виконання Розпорядження №17, яким затверджено план; дія Представництва по виконанню Розпорядження №17 та навіть можлива бездіяльність самі по собі не створили і не могли створити правових наслідків для позивача з часу його звільнення із займаної посади;

по-шосте, на заперечення заявленого позивачем факту бездіяльності представником відповідача зазначається низка заходів щодо реалізації Плану, затвердженого Розпорядженням №17.

У відповіді на відзив позивач визначив тези та аргументи відзиву хибними, неправдивими, логічно суперечливими та необґрунтованими. Позивач вказує, що розпорядження Постійного Представника в такому ж обсязі обов`язкові для Представництва, як і для кожного працівника, задіяного в органі. Крім цього, не погоджуючись із оцінкою відповідача щодо нормативного характеру Розпорядження №17, позивач вказує, що у будь-якому випадку це є управлінським актом, який має виконуватись Представництвом. В частині доводів відзиву про те, що виконання чи невиконання Розпорядження №17 не порушує права та інтереси, позивач вказав, що Розпорядження поширювалось на нього, як на службову особу у періоди його перебування на посаді Постійного Представника.

У запереченні на відповідь на відзив представник відповідача надав наступні тези:

по-перше, видання Постійним Представником розпоряджень не є обов`язковою умовою виконання Представництвом своїх завдань та функцій, а є способом забезпечення реалізації повноважень через діяльність працівників Представництва;

по-друге, Розпорядження №17 за своєю юридичною природою є ненормативним актом (індивідуальним актом), оскільки не встановлює, змінює чи скасовує норми права, не носить загальний характер та застосовується одноразово, та породжує права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому воно адресовано, тобто працівникам Представництва.

У судовому засіданні 03.09.2020 року позивач та представник відповідача притримувались позицій, викладених у письмових заявах по суті.

Розглянувши матеріали справи, всебічно та повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, заслухавши пояснення представників, суд дійшов наступного.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Під час розгляду справи судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 у період з 17.08.2017 року (Указ Президента України №220/2017 від 17.08.2017 року) по 02.12.2018 року (Указ Президента України №405/2018 від 02.12.2018 року) перебував на посаді Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим.

Під час його перебування на посаді за його керівництвом здійснювалась реалізація владних управлінських функцій, а саме:

1. Розпорядженням Представника №32 від 05.12.2017 року було затверджено Положення про Експертну Раду при Представництві Президента України в Автономній Республіці Крим (Т.1 а.с.21-28);

2. Розпорядженням Представника №8 від 19.03.2018 року було утворено Робочу групу високого рівня з періодичного опрацювання актуальних питань реінтеграції та деокупації Криму, протидії російській агресії на півострові, надання відповідних пропозицій Президентові України (Т.1 а.с.29-30);

3. Розпорядженням Представника №17 від 20.08.2018 року було затверджено План невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки (Т.1 а.с.32-67).

Після звільнення з посади Постійним Представником було призначено ОСОБА_14 згідно Указу Президента України №454/2019 від 25.06.2018 року.

Розпорядженням Представника №8 від 27.08.2019 року було внесено зміни до Розпорядження №32 від 05.12.2017 року в частині осіб, які можуть входити до складу Експертної ради (Т.1 а.с.77).

Розпорядженням Представника №9 від 27.08.2019 року було сформовано новий склад Експертної Ради, а Розпорядженням №18 від 14.11.2019 року його було доповнено (Т.1 а.с.78-80)

Розпорядженням Представника №25 від 28.12.2019 року було скасовано Розпорядження Представника №8 від 19.03.2018 року щодо створення Робочої групи високого рівня з періодичного опрацювання актуальних питань реінтеграції та деокупації Криму, протидії російській агресії на півострові, надання відповідних пропозицій Президентові України.

Неналежна реалізація покладених на Представництво повноважень в даному контексті, результати її роботи та порядок виконання позитивних зобов`язань, на переконання позивача, є протиправними. Розпорядження Представника №17 від 20.08.2018 року на момент звернення до суду із позовом є діючим, однак на його виконання не здійснено жодних дій, а реалізовані повноваження свідчать про свідоме бажання не виконувати План невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, у зв`язку із чим позивач і звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом.

Відповідно до ст.8 Конституції України, Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Згідно ст.22 Конституції України, права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює спірні правовідносини, є Закону України Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Закон №1524).

Згідно ст.1 Закону №1524 Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представництво) є державним органом, утвореним відповідно до Конституції України з метою сприяння виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України.

У відповідності до ст.ст.2-3 Закону №1524 Представництво утворюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується.

Представництво очолює Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим.

У своїй діяльності Представництво керується Конституцією України, цим та іншими законами України, указами і розпорядженнями Президента України та актами Кабінету Міністрів України.

Стаття 6 Закону №1524 визначає, що відповідно до Конституції України Представництво:

а) вивчає стан виконання в Автономній Республіці Крим Конституції і законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, вживає заходів до забезпечення належного виконання актів законодавства України Верховною Радою Автономної Республіки Крим і Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районними державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим;

б) сприяє додержанню конституційних прав і свобод людини і громадянина та досягненню міжнаціональної злагоди, соціально-економічної і політичної стабільності в Автономній Республіці Крим;

в) аналізує нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо їх відповідності Конституції та законам України і в разі потреби вносить пропозиції про зміни, скасування або зупинення їх дії;

г) готує і подає на розгляд Президентові України аналітичні матеріали з питань розвитку соціально-економічних та політичних процесів в Автономній Республіці Крим;

д) сприяє Президентові України у вирішенні кадрових питань в Автономній Республіці Крим;

е) аналізує практику діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, сприяє їх взаємодії з органами державної влади України, а також узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим, інформує Президента України з цих питань.

Представництво виконує й інші повноваження відповідно до законодавства України, а також доручення Президента України.

Згідно ст.7 Закону №1524 Представництво має право:

а) порушувати у Верховній Раді Автономної Республіки Крим і Раді міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністраціях і органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях в Автономній Республіці Крим питання про вжиття відповідних заходів щодо додержання Конституції і законів України, виконання указів і розпоряджень Президента України;

б) одержувати від центральних органів виконавчої влади України, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, підприємств, установ, організацій безкоштовно необхідну інформацію, копії документів та матеріалів, необхідних для виконання покладених на Представництво завдань; нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та їх органів подаються до Представництва одразу після їх прийняття;

в) користуватися інформаційними банками даних Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим та районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим;

г) використовувати державні, в тому числі урядові, системи зв`язку та комунікації;

д) організовувати і проводити наради та консультації за участю представників Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, правоохоронних органів і органів державного фінансового контролю, районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян в Автономній Республіці Крим з метою підготовки для внесення Президентові України пропозицій щодо вирішення актуальних соціально-економічних та інших проблем в Автономній Республіці Крим;

е) залучати до вивчення питань та підготовки документів, пов`язаних з виконанням своїх повноважень, наукові установи, вчених, фахівців підприємств, установ, організацій, навчальних закладів (за погодженням з їх керівниками).

Правовий статус Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим визначений Розділом ІІІ Закону №1524.

Згідно ст.8 Закону №1524 Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Постійний Представник) здійснює загальне керівництво діяльністю Представництва, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Представництво завдань.

У відповідності до ст.10 Закону №1524 Постійний Представник:

а) виконує доручення Президента України, спрямовані на забезпечення виконання повноважень Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина;

б) бере участь з правом дорадчого голосу у засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

в) входить з поданням у Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим у разі прийняття ними нормативно-правових актів, що суперечать Конституції і законам України, указам і розпорядженням Президента України, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства України, порушують права і свободи громадян, з вимогою про усунення цих порушень, про що інформує Президента України; таке подання підлягає обов`язковому розгляду у позачерговому порядку; у разі неналежного реагування на подання Постійного Представника щодо незаконності прийнятих нормативно-правових актів Постійний Представник вносить пропозиції про скасування чи зупинення дії таких актів безпосередньо Президентові України;

г) вимагає в разі порушень Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України пояснень від посадових осіб Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівників районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності в Автономній Республіці Крим;

д) порушує питання у встановленому законодавством порядку про притягнення до відповідальності посадових осіб, які вчинили правопорушення;

е) відповідно до структури і кошторису витрат на утримання Представництва затверджує положення про його структурні підрозділи та штатний розпис, призначає на посади та звільняє з посад працівників Представництва, визначає їх посадові обов`язки;

є) звітує перед Президентом України про виконання своїх обов`язків, постійно інформує його з питань, що мають загальнодержавне значення;

ж) утворює тимчасові комісії, групи, експертні ради для ефективного виконання завдань, покладених на Представництво;

з) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом, указами і розпорядженнями Президента України.

Згідно ст.13 Закону №1524 Постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов`язковими для виконання працівниками Представництва.

Розпорядження Постійного Представника, що суперечать законодавству України, можуть бути скасовані Президентом України або у судовому порядку.

Як вбачається зі змісту позовних вимог, у провину суб`єкта владних повноважень позивачем покладено як дії відповідача, так і його бездіяльність. Протиправні дії, на переконання позивача, полягають у зміні складу Експертної ради та зміні порядку її добору, що призвело до зупинення роботи такої та невиконання покладених функцій. Також протиправні дії просліджуються у ліквідації Робочої групи, утвореної Розпорядженням Представника №8 від 19.03.2018 року, шляхом скасування такого Розпорядження.

З приводу вказаних дій вважає за необхідне зазначити наступне.

Утворення тимчасових комісій, груп, експертних рад, так само як і зміна їх структури, порядку роботи або ліквідація перебуває в межах повноважень Постійного Представника як службової особи, а не Представництва як юридичної особи - суб`єкта владних повноважень. В той же час, позивач жодним чином не оцінює діяльність, проведену Постійним Представником як посадовою особою, яка наділена повноваженнями у вказаній частині, а безпідставно визначає це обов`язком Представництва.

Згідно ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.1 ст.4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

В контексті цитованих норм юридична особа та її посадова особа є різними суб`єктами владних повноважень із індивідуально визначеним колом посадових обов`язків та повноважень. У такому випадку оцінка вчинення дій керівника органу не може ототожнюватись із вчиненням дій самого органу.

Суд при цьому критично ставиться до посилання позивача щодо того, що після реорганізації Експертної ради у її складі не залишилось жодного члена, що перебував у складі ради до реорганізації. Такі дії не можуть вважатись протиправними, оскільки чинним законодавством не визначено чіткого порядку добору кандидатів, їх спеціалізації, кваліфікації тощо - встановлення таких критеріїв перебуває у виключній компетенції Постійного Представника. Суд не залишає поза увагою той факт, що навіть у випадку відсутності чіткого покрокового регламентування діяльності Постійного Представника у його роботі з тимчасовими комісіями, групами, експертними радами, його дії як дії суб`єкта владних повноважень повинні відповідати критеріям обґрунтованості, послідовності, своєчасності тощо. Втім, позивач виключно посилається на факт зміни складу Експертної ради, не визначаючи при цьому, чому такі дії не слугують досягненню мети, визначеної ст.1 Закону №1524.

З приводу вищевикладеного суд вважає за необхідне зазначити також наступне.

Згідно до положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

При оцінці судом дій державних органів, вчинених в межах дискреційних повноважень, суд має пересвідчитись, що такі дії при всій варіативності наслідків їх вчинення, не призводять до негативних наслідків або до наслідків, прямо заборонених національним законодавством. При оцінці будь-ким таких дій як протиправних та таких, що порушують права вказаної особи, останній має не лише довести, що фактичне порушення прав відбулось, а й вказати, яким чином державний орган мав би вчинити стосовно вказаної особи, щоб, з одного боку, реалізувати наявні повноваження, а з другого - не допустити порушення прав особи. За умов, коли особа не може встановити такий спосіб реалізації суб`єктом своїх повноважень, такий обов`язок покладається на суд для надання обґрунтованої оцінки діям державного органу.

Дійсно, такий спосіб встановлення правомірності чи протиправності дій державного органу слугує вирішенню правового спору, однак у разі прийняття рішення чи допущення бездіяльності стосовно конкретної особи чи групи осіб. У даній справі реалізація Розпорядження №17 прямої дії на позивача не має, оскільки стосовно ОСОБА_1 не приймаються індивідуальні рішення та не вчиняються дії. За умови, коли вчинення дій на виконання повноважень має загальнонаціональний характер, встановити те, що суб`єкт владних повноважень - у даному випадку Представництво - мав би вчинити стосовно конкретної особи - ОСОБА_1 - неможливо.

У такому випадку суд перевіряє дії органу на відповідність чітко встановленим критеріям, відповідність дій Конституції України та Законам України, невідповідність дій меті, з якою утворено суб`єкт владних повноважень, невиконання обов`язкових для суб`єкта владних повноважень розпорядчих актів в порядку підпорядкованості, недопустимість порушення вчиненими діями прав людини та громадянина тощо.

За перевіркою на відповідність вказаним критеріям дій, вчинених Представництвом у спірних правовідносинах, судом встановлено їх відповідність як визначених вище критеріям, так і критеріям, встановленим ст.2 КАС України.

При дослідженні матеріалів справи судом встановлено, що прийняття Розпорядження №17 не ініційовано Президентом України, а є формою реалізації позивачем ст.12 Закону №1524 у періоди, коли останній обіймав посаду Постійного Представника.

Суд при цьому звертає особливу увагу на посилання позивача щодо обов`язковості Розпорядження №17 не лише для працівників Представництва, а й на Представництво як на юридичну особу, адже згідно ст.3 Закону №1524 у своїй діяльності Представництво керується Конституцією України, цим та іншими законами України, указами і розпорядженнями Президента України та актами Кабінету Міністрів України. Серед вказаного переліку не визначено розпоряджень Постійного Представника як актів, якими Представництво керується. Більше того, вказана норма кореспондується зі ст.13 Закону №1524, згідно якої Постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов`язковими для виконання працівниками Представництва. Тобто, обсяг осіб, які зобов`язані виконувати Розпорядження №17, є чітко визначеним, і відповідач до нього не включений. За юридичною природою План спрямовує дії працівників Представництва. Натомість, завдання та мета органу визначені ст.1 Закону №1524 і не можуть бути змінені рішенням керівника органу.

Також суд зауважує, що бездіяльність - певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї посадових обов`язків і згідно з законодавством України.

Оцінка бездіяльності в контексті ч.2 ст.2 КАС України здійснюється судом з урахуванням того, чи вчинені суб`єктом владних повноважень дії, які повинні бути вчиненні з урахуванням конкретних обставин; чи допущено бездіяльність у зв`язку із пропуском строку, коли відповідна дія мала бути вчинена; чи є бездіяльність обґрунтованою та спричиненою об`єктивними обставинами.

Застосовуючи до спірних правовідносин вказані критерії, судом не встановлено ознак протиправної бездіяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим. Позивачем не надано доказів того, що Розпорядження №17 дійсно не виконується. Як встановлено судом вище, його виконання чинним законодавством в обов`язок відповідача і не ставиться.

При цьому, представник відповідача у відзиві на позовну заяву вказав, що на виконання завдань Представництва 05.07.2019 року було затверджено План роботи представництва Президента України в Автономній Республіці Крим на 2019 рік (Т.2 а.с.147-183), а чинним законодавством не передбачено, і суд з цим погоджується, необхідності врахування Плану невідкладних заходів при складанні Плану роботи.

Не оминає суд стороною і той довод позивача, що у період 02.12.2018 року по 25.06.2019 року посада Постійного Представника була не зайнята, що унеможливило ефективну роботу Представництва. Згідно ст.9 Закону №1524 Постійний Представник призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України. Тобто, в цій частині Представництво об`єктивно не могло вчинити жодних дій, оскільки відповідні повноваження належать Президенту України.

Таким чином, суд дійшов висновку, що дії, які позивач вважає протиправними, вчинені Представництвом у відповідності до норм Конституції України та Закону №1524, а бездіяльність не є протиправною, оскільки законодавчо не встановлено обов`язків, які позивач звертає до Представництва.

Беручи до уваги те, що предметом спору є визнання протиправними дій та бездіяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року №17, суд дійшов висновку про відсутність обов`язку Представництва неухильно дотримуватись плану та виконувати його, позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають. Позивачем надано невірну оцінку юридичної сили Розпорядження №17 та затвердженого ним Плану невідкладних дій у його відношенні до суб`єкта владних повноважень Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.

Згідно ч.1 ст.4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).

В даному випадку, зобов`язання Представництво вчинити певні дії нерозривно пов`язано із визнанням дії та бездіяльності протиправною. Оскільки суд дійшов висновку про відсутність законодавчих підстав вважати, що Представництво вчинило протиправні дії або допустило протиправну бездіяльність, то і підстави для зобов`язання вчинити певні дії у суду відсутні.

З цих же підстав суд відмовляє позивачу у стягненні моральної шкоди.

За сукупністю вищевикладеного суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .

Позивач у позовній заяві просив суд встановити судовий контроль за виконанням судового рішення у місячний строк з дня набрання рішенням законної сили.

Згідно ч.1 ст.382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Оскільки суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, підстави для встановлення судового контролю відсутні.

Відповідно до ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; 5) обов`язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Частиною 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Позивачем не надано обґрунтованих доводів на підтвердження заявлених позовних вимог у їх правовому аналізі із доводами відповідача у справі, тому відсутні підстави для визнання протиправними дій та бездіяльності, що має наслідком відмову у задоволенні позову.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Відповідно до ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, судові витрати не стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень.

Керуючись ст.ст. 2, 3, 5, 6, 8, 9, 14, 22, 139, 241, 242-246, 250, 255, 295, КАС України, суд,-

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (місцезнаходження: 01051, м. Київ, вул. Петра Болбочана, буд. 8, корпус. 1; код ЭДРПОУ 22275298) про визнання протиправними дії з невиконання розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити повністю.

Рішення може бути оскаржено безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів в порядку приписів ст. 295 КАС України.

Пунктом 15.5 розділу VII Перехідні положення КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Повний текст рішення складено та підписано суддею 11.09.2020 року.

Суддя О.М. Тарасишина

.