Постанова

від 17.09.2020 по справі 824/489/20-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/489/20-а

Головуючий у 1-й інстанції: Маренич Ігор Володимирович

Суддя-доповідач: Сторчак В. Ю.

17 вересня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сторчака В. Ю.

суддів: Граб Л.С. Іваненко Т.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернівецької обласної ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , яка діє від імені та в інтересах малолітньої ОСОБА_2 до Чернівецької обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 яка діє від імені та в інтересах малолітньої ОСОБА_2 звернулась до Чернівецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної ради, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення XXXVI сесії Чернівецької обласної ради VІІ скликання №13-36/20 від 04.02.2020 року "Про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що оскаржуване рішення про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора та обласної комунальної медичної установи "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора" є протиправним та за своєю суттю порушує право жителів територіальної громади м. Чернівці та Чернівецької області на охорону здоров`я, медичну допомогу, що передбачено статтею 49 Конституції України.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано рішення XXXVI сесії Чернівецької обласної ради VІІ скликання №13-36/20 від 04.02.2020 року "Про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора".

Не погодившись із прийнятим рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати у зв"язку з порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення. З підстав викладених в апеляційній скарзі, апелянт просить прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Зокрема, апелянт наголосив, що при здійсненні повноважень щодо управління об"єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, останні не є суб"єктами владних повноважень у тому значенні цього терміну, у якому його вжито у ч.1 ст. 19 КАС України, а рівноправним суб"єктом майнових відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатись цим майном відповідно до закону.

Також в апеляційній скарзі апелянт зауважив, що право, про яке зазначає позивач що порушується оскаржуваним рішенням відповідача не є таким, що може реалізовуватись лише за відсутності оскаржуваного рішення обласної ради, оскільки позивач має право на отримання належної медичної допомоги, медичних послуг, вільний вибір медичного закладу, лікаря, методів лікування та не обмежується закладом, який Чернівецька обласна рада, реалізовуючи свої право власника припинила.

Позивач направив на адресу суду відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому просить залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення, оскільки вважає, що судом вірно встановлено всі обставини справи та надано їм належну правову оцінку.

В свою чергу апелянтом подано до суду відповідь на відзив відповідача, в якій він зазначає про необгрунтованність та безпідставність доводів, вказаних відповідачем у відзиві. Поміж іншого, відповідач посилається на те, що даний спір містить ознаки приватноправових відносин між сторонами, а тому не відноситься до категорії справ публічно-правового характеру.

Крім того, керуючись статтею 303 КАС України, апелянтом подавались клопотання про закриття провадження у справі (вх.№3422/20 від 14.08.2020) та заява про відмову від апеляційної скарги (вх.№16721/20 від 20.08.20). До вказаних клопотання та заяви додано копію протокольного рішення ХХХVІІІ сесії VІІ скликання Чернівецької обласної ради №27/36 від 06 серпня 2020 року, відповідно до якого рада вирішила доручити апарату Чернівецької обласної ради терміново відкликати апеляційну скаргу стосовно дитячого протитуберкульозного санаторію "Садгора".

Таким чином, розглянувши зазначені клопотання та заяву Чернівецької обласної ради, беручи до уваги протокольне рішення Чернівецької обласної ради №27/36 від 06 серпня 2020 року, апеляційний суд розцінює подані апелянтом клопотання та заяву як заяву про відкликання апеляційної скарги на підставі ч.3 ст. 303 КАС України.

Так, у відповідності до ч. 3 ст. 303 КАС України особа, яка подала апеляційну скаргу, має право відкликати її до постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження. З вказаної правової норми вбачається, що заява про відкликання апеляційної скарги може бути подана скаржником лише до моменту прийняття судом ухвали про відкриття апеляційного провадження.

Проте, як встановлено з матеріалів справи, апеляційне провадження у справі відкрито 03 липня 2020 року, тоді як апелянт двічі звертався до суду апеляційної інстанції з питанням про відкликання апеляційної скарги вже після відкриття апеляційного провадження.

З огляду на зазначені обставини, керуючись статтею 303 КАС України, колегія суддів дійшла до висновку, що підстави для задоволення заяви Чернівецької обласної ради про відкликання апеляційної скарги відсутні.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог ст. 311 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції необхідно скасувати з наступних підстав.

Так, судом встановлено, що 07.09.2019 року ХХХІІ сесією VІІ скликання Чернівецької обласної ради прийнято рішення №118-32/19 "Про реорганізацію шляхом перетворення обласної комунальної установи "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора" в обласне комунальне некомерційне підприємство "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора".

04.02.2020 року ХХХVІ сесією VІІ скликання Чернівецької обласної ради прийнято рішення №13-36/20 "Про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора та обласної комунальної медичної установи "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора".

Не погоджуючись рішенням Чернівецької обласної ради, позивач звернувся до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку, що позовні вимоги позивача є обгрунтованими та підлягають задоволенню. Зокрема, суд погодився з позицією позивача, що оскаржуване рішення протиправним, з тих підстав, що воно суперечить нормам Конституції України та порушує інтереси територіальної громади м. Чернівці щодо забезпечення належної медичної допомоги, зокрема дітей, хворих тяжкою недугою. Крім того, на переконання суду, рішенням про ліквідацію санаторію відповідач фактично ставить під загрозу життя дітей хворих на туберкульоз. Окрім того, варто зазначити, що в період епідемії коронавірусу, який в першу чергу вражає горло, дихальні шляхи та легені, дітям особливо важливо бути під наглядом лікарів.

Колегія суддів, за результатом апеляційного розгляду справи, не може погодитись з висновками Чернівецького окружного адміністративного суду. Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, апеляційний суд враховує наступне.

Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно з статтею 17 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, визначені статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, пунктом 20 частини 1 вказаної статті передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради розглядаються питання щодо вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".

В силу вимог ч. 2 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Обласна комунальна медична установа "обласний дитячий протитуберкульозний санаторій Садгора" є об`єктом права спільної власності територіальних громад Чернівецької області, управління якою здійснює Чернівецька обласна рада.

Таким чином, до повноважень Чернівецької обласної ради відноситься питання управління об`єктом права спільної власності територіальних громад Чернівецької області комунальної медичної установи "обласний дитячий протитуберкульозний санаторій Садгора". Реалізація такого повноваження відбувається через прийняття відповідних рішень на пленарних засіданнях обласної ради.

Зі змісту оскаржуваного рішення про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора та обласної комунальної медичної установи "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора вбачається, що воно прийняте відповідно до статті 90 Бюджетного кодексу України, пункту 20 частини 1 статті 43, частини 5 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України від 28.12.2014 №76-VІІІ "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", Закону України від 19.10.2017 №2168-VІІІ "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", пункту 19 Загального положення про санаторно-курортний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2001 року №805, з метою оптимізації мережі обласних закладів охорони здоров`я, їх ефективного утримання, раціонального використання бюджетних коштів, враховуючи клопотання обласної державної адміністрації від 03.01.2020 № 01.12/18-10 та висновки постійних комісій обласної ради з питань приватизації та управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області від 23.01.2020, з питань охорони здоров`я, праці, соціального захисту населення та підтримки учасників АТО і членів їх сімей від 30.01.2020.

В той же час, колегія суддів не може погодитись з доводами та обгрунтуваннями позивача відносно того, що зазначене рішення Чернівецької обласної ради є протиправним з тих підстав, що воно суперечить нормам Конституції України та порушує інтереси територіальної громади м. Чернівці щодо забезпечення належної медичної допомоги.

Колегія суддів наголошує, що принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням суду є здійснення правосуддя. Відтак, завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, а не забезпечення ефективності державного управління, інакше було б порушено принцип розподілу влади та принцип розподілу влади заперечує надання суду адміністративно-дискреційних повноважень.

Звертаючись до суду з даним позовом, ОСОБА_1 свої вимоги обгрунтовує тим, що оскаржуване рішення про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора та обласної комунальної медичної установи "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора" є протиправним та за своєю суттю порушує право жителів територіальної громади м. Чернівці та Чернівецької області на охорону здоров`я, медичну допомогу, що передбачено статтею 49 Конституції України.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу наведених вище норм законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів дійшла висновку про безпідставність позовних вимог, заявлених позивачем у даній справі з наступних мотивів.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч.1 ст. 2 КАС України).

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Суд зазначає, у рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі №18-рп/2004 термін порушене право, який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес.

При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст. 55 Конституції України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Суд зазначає, що позивач звернулась з позовом про скасування рішення Чернівецької обласної ради №13-36/20 від 04.02.2020 року "Про ліквідацію обласного комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитурбекульозний санаторій Садгора", оскільки вважає, що вказаним рішенням порушене право її неповнолітньої дитини - ОСОБА_2 право на медичну допомогу.

Однак, ані у позовній заяві, ані будь яких інших поясненнях позивач не наводить жодних доводів на обґрунтування того, які саме її права (індивідуально-виражені) були порушені оскаржуваним рішенням відповідача.

Таким чином, на переконання колегія суддів, у спірних правовідносинах, що виникли між сторонами у даній справі, відсутній зв`язок між рішенням суб`єкта владних повноважень та конкретними правами позивача.

Що стосується доводів апелянта відносно того, що заявлені позивачем вимоги випливають з відносин, що мають приватноправовий характер, а тому відповідач у цих відносинах виступає як суб"єкт права власності, а не як суб"єкт владних повноважень, необхідно зауважити наступне.

Положеннями статті 14 Закону України Основи законодавства України про охорону здоров`я передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Відповідно до статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС.

Відповідно до положень статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, ним припинено комунальний заклад охорони здоров`я.

Крім того, звертаючись із цим позовом до суду, позивач вказувала на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення інтересів територіальної громади в цілому та позивача зокрема.

З огляду на те, що предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивача, як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, то в цій справі позивач діє на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а отже позивач скористався своїм правом, визначеним статтею 59 Закону України Про місцеве самоврядування , на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний правовий висновок висловила з цього приводу Велика Палата Верховного Суду України, зокрема у постанові від 12 лютого 2020 року у справі №813/1368/18.

Отже, враховуючи встановлені у справі обставини, за результатом апеляційного розгляду колегія суддів вважає, що дії відповідача, як суб"єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, що виникли між сторнами відповідали критеріям, які наведені у ч. 2 ст. 2 КАС України, а відтак, приходить до висновку про необгрунтованність позовних вимог позивача.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції при задоволенні позову допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми процесуального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Чернівецької обласної ради задовольнити.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Сторчак В. Ю. Судді Граб Л.С. Іваненко Т.В.